북한의 핵위기와 對北 경제 제재조치의 효용성 (Economic Leverage and the North Korean Nuclear Crisis)
Kimberly Ann Elliott: 킴벌리 앤 엘리엇(Kimberly Ann Elliott)은 美 국제경제연구소(Institute for International Economics; IIE)의 연구원으로 글로벌 개발센터(Center for Global Development)에도 참여하고 있다. 엘리엇 연구원은 「Economic Sanctions Reconsidered, 3rd edition」(근간 2003)과 「Can Labor Standards Improve Under Globalization?」(근간 2003)의 공동 저자이며 「Corruption and the Global Economy」(1997)의 편집 책임자를 맡기도 했다.
<요 약>
1994년 북핵 위기이래 10여 년이 지난 지금, 당시와 비슷한 상황이 전개되고 있다. 달라진 점이 있다면 클린턴 정부가 북한과의 협상에 적극적이었다고 한다면, 지금의 부시 행정부는 북한에 대해 상대적으로 강경한 입장을 고수하고 있다는 것이다. 이러한 미국의 입장은 북한의 군사도발이나 갑작스런 체제붕괴를 우려하고 있는 한반도 주변국들의 입장과 상충되면서 미국의 대북 정책결정을 더욱 어렵게 하고 있다. 美 국제경제연구소(IIE)의 킴벌리 앤 엘리엇(Kimberly Ann Elliott) 연구원은 미국 매파 내의 일부 인사들이 북한체제붕괴를 대북정책의 목표로 삼고 있다는 점을 상기시키면서, 미국과 한반도 주변국들의 입장차이가 단순히 방법론적인 차이가 아니라, 북한외교에 있어 최종적인 목표(지향점)의 차이일 수 있다고 지적한다. 그러나 본 논문에서는 이러한 논의를 차치해 두고 핵개발 저지라는 당면과제에 초점을 맞추면서 과연 경제제재조치가 핵개발 저지라는 미국의 (단기적) 목표에 어떠한 영향을 끼칠 것인가에 대해 분석하고 있다. 일반적으로 경제제재조치는 경제제재를 통해 입게 되는 손실이 경제제재를 감수하고라도 얻게 되는 이익보다 클 때 효용성이 있는 것이다. 이를 북한의 핵개발 저지라는 목표에 적용시켜 보면 북한이 경제제재를 통해 입게 되는 손실이 핵개발을 통해 얻게 되는 이득보다 더 클 때, 북한은 이를 포기하게 된다. 그러나 북한이 핵개발을 자신의 생존에 있어 필수불가결한 것이라고 판단한다면, 북한은 경제제재조치로 인해 얻게 되는 손실과 상관없이 핵무기개발을 감행할 것이다. 그렇다면 과연 북한의 핵개발 저지라는 어려운 목표를 달성하는데 있어 경제제재라는 카드가 어느 정도의 영향력을 발휘할 수 있을까? 결론적으로 필자는 경제제재조치의 효용성에 대해 회의적인 시각을 갖고 있다. 그 근거로 필자는 다음과 같은 사항을 들고 있다. 1. 대외무역이 매우 제한적으로 이루어지는 북한의 폐쇄경제 하에서 경제제재조치가 갖는 파급효과가 작을 수밖에 없다는 점. 2. 북한 대외무역의 대부분을 차지하고 있는 주변국들이 북한의 군사도발 내지는 갑작스러운 체제붕괴를 우려하고 있기 때문에 이러한 결과를 야기할 수도 있는 경제제재에 대해 한반도 주변국들의 협력을 이끌어내는 것이 어렵다는 점. 3. 미국의 경제적인 압박이 북한의 군사도발 혹은 갑작스런 체제붕괴로 이어질 경우, 미국으로서도 감당해야할 잠재 비용이 너무 크다는 점. 그렇다면 경제제재조치의 대안은 무엇인가? 필자는 부시 대통령이 늘 역설하듯이 교역의 증가가 번영과 민주주의 발전의 견인차 역할을 수행할 수 있다고 말하면서 북한의 경우도 예외일 수는 없다고 주장한다. 더불어 필자는 중국 러시아 등 중재국들의 역할에 무게를 실어주고 있다. 결국 필자의 논리대로라면 최소한 경제분야에 있어서 만큼은 미국이 지금까지 취해왔던 정책과 정반대의 방향, 즉 경제제재를 해제하고 북한의 대외교역을 확대하는 방안을 강구해야 한다는 지적이다.
<전문번역>
1994년 북핵위기가 최고조에 달했을 때, 나는 대북 경제제재조치의 효용성에 대해 아래와 같은 의견을 피력한 바 있다.
작금의 북핵사태에 대한 미국의 정책결정에 있어 단순하면서도 가장 중요한 문제는 ‘과연 북한의 김일성 주석이 무엇을 원하는가?’라는 점이다. 어느 누구도 이에 대해 확실한 답변을 제시하지 못할 것이지만 각각의 답변에 대한 상이한 해석은 매우 다른 정책적 함의를 지니게 된다. 만일 ‘위대한 수령’이 핵무기 개발을 체제 생존의 가장 핵심적인 사항이라고 판단한다면 경제제재라는 카드가 북한의 핵무기 개발을 저지할 수는 없을 것이다. 그러나 김일성 주석이 핵무기 개발 위협을 일종의 협상 카드로 사용한다면 당근과 채찍의 적절한 혼합이 북한의 핵무기 개발 의도를 억제하는 데 도움이 될 수도 있다.
‘위대한 수령’을 ‘친애하는 지도자’로, 김일성을 김정일로 바꾼다면 오늘날 한반도 문제에 대해서도 똑같은 진단을 내릴 수 있다. 다만 1994년과 비교하여 달라진 점이 있다면, 그것은 바로 미국의 태도일 것이다. 2001년 취임이래 부시 대통령은 북한과의 직접협상을 거부해왔다. 또한 주요 국가들의 행정부와 북한에 대한 태도도 변해왔는데, 특히 전임 김대중 대통령이 대북 햇볕정책을 실시한 이후 북한에 대한 한국 정부의 태도는 큰 변화를 보였다.
그러나 부시 행정부가 북한이 핵무기 개발 프로그램 폐기와 관련해 전향적인 자세를 보이지 않는 한 북한과 직접 대화를 하지 않겠다고 강변하고 있는 상황에서 미국과 관련국들의 시각 차이가 점차 두드러지고 있다. 10년 전과 마찬가지로 한국을 비롯한 중국 일본 등 주변국들은 자신들에게 직접적인 영향을 미치게 될 북한의 군사적 도발 내지는 북한 체제의 갑작스런 붕괴를 두려워하고 있다.
한편 새롭게 제기된 가장 중요한 문제는 북핵 위기 해결에 있어서 미국이 다른 당사국들과 갈등을 빚고 있는 것이 단순히 방법론적인 것인지, 혹은 북한 문제에서 결국 의도하는 ‘목적 자체’가 다른 것인지 하는 점이다. 미국 내의 일부 매파 인사들은 남북한의 점진적인 통합에 대한 고려는 더 이상 필요치 않으며, 김정일 정권이 무너질 때까지 북한을 압박해야 한다고 주장하고 있다.
이러한 상황 속에서 대북 경제제재가 북한문제 해결에 어떤 영향을 줄 수 있을까? 경제제재는 제재를 받는 측이 제재를 가하는 측의 요구를 들어주는 것보다 경제제재를 통해 입게 되는 손실이 더 클 때 효용성이 있는 것이다. 따라서 현재 대북 경제제재조치의 목표가 한반도에서의 핵위기를 해소하는 것이라면, 북한은 일종의 대가를 내걸고 핵무기 개발을 기꺼이 포기할 것이며 미국은 그 조건에 대해 기꺼이 논의할 것이다. 또한 미국의 정책 입안자들은 북한 문제 해결을 위해 10년 전과 마찬가지로 한반도 주변국들과 협조할 수 있을 것이다.
하지만 미국의 의도가 김정일 위원장을 축출하는 것이라면 북한 내의 일부 그룹이 김정일 위원장을 몰아낼 수 있는 동기와 능력을 확보하고 있어야 한다. 그러나 북한의 주변국들은 북한의 갑작스런 체제 붕괴를 유발할 수 있는 강력한 경제 제재조치에 반대하고 있으며, 또한 미국이 일방적으로 김정일 정권을 전복시킬 수 있을 지도 확실하지 않은 상황이다.
북한 경제(The North Korean Economy)
북한은 다른 나라를 압박하는 수단으로 경제제재를 고려하고 있는 나라들에게 이것이 얼마나 소기의 목적을 달성하기 어려운 지를 보여주는 대표적인 국가다. 비록 북한이 경제개혁의 의지를 보이고 있다고는 하지만 자급자족 경제를 강조하는 주체사상의 영향으로 북한은 세계에서 가장 고립된 국가로 남게 됐다. 사상적인 측면과 더불어 6.25이후 미국의 대북 경제제재조치는 북한의 이러한 고립을 더욱 강화시켰다. 1994년 체결된 북미 기본합의서에 의해 쌍무적인 교역과 금융 관계에 대한 제재가 다소 풀렸지만 대부분의 대북 경제제재조치는 여전히 유효하며 북미간의 무역은 거의 이뤄지지 않고 있는 실정이다. 또한 해외에서 물품을 수입하거나 대외 채무를 갚기 위한 외환거래가 제대로 이루어지지 않기 때문에 북한의 대외 무역은 계속 답보상태에 머물러 있는 실정이다. 경제적인 고립과 더불어 실패한 경제정책, 과도한 국방비 지출, 90년대 중반 극심한 식량난의 후유증으로 북한 경제는 거의 제기능을 수행하지 못하고 있다. 최근 몇 년동안 북한은 해외의 원조 없이는 국민들을 제대로 먹이지도 못하는 상황이다.
이렇듯 북한의 대외무역/대외금융 관계가 거의 없는 상황에서 대북 경제제재조치의 파급효과는 상대적으로 약할 수밖에 없다. 그러나 자급자족을 목표로 하는 ‘주체경제사상’ 아래서도 경제의 원활한 운용을 위해서는 국내에서 생산되지 않는 물품의 수입이 불가피하다. 즉, 북한도 (최소한의) 수입에 필요한 외화수급을 위해서도 상품을 수출하거나 물물 교환 형태의 대외 교역이 불가피한 상황이다.
이러한 측면에서 판단하면 대북 경제제재조치는 북한의 전체 대외교역량이 의미하는 것 이상으로 나름의 효용성을 가질 수 있다. 그러나 대북 경제 제재조치는 북한 경제의 붕괴를 우려하는 북한 정부의 군사적 행동을 유발하거나 북한 체제 자체의 붕괴를 불러올 수 있는 위험을 안고 있다. 이러한 시나리오는 주변국들이 가장 경계하는 것이다. 또한 휴전선과 가까운 서울의 지리적 약점과 한반도 및 주변에 주둔하고 있는 5만 명의 미군들은 북한의 잠재적 군사도발의 인질로 잡혀있는 상태다. 게다가 북한 체제의 갑작스런 붕괴와 한국으로의 흡수 통일은 비용이 너무 많이 들 뿐만 아니라 중국은 이로 인해 수 십만의 북한 난민이 발생하는 상황을 우려하고 있다.
자료에 따르면(대부분이 1990년대 후반 자료들) 북한의 주요 무역국들은 중국 일본 한국 등이다. 북한 주요 무역국 가운데 하나였던 러시아는 舊소련의 붕괴 이후 그 중요도가 급속히 떨어져 현재는 북한 상품무역의 3% 정도를 차지할 뿐이다. 이는 독일과 비슷한 수준이다. 중국은 지속적인 대북 무역적자에도 불구하고 북한 대외 무역의 1/3을 점하고 있는 최대 무역국으로, 북한으로 유입되는 대부분의 석유와 식량이 중국으로부터 수출된 것이다. 전반적으로 북한의 수입품목 중 석유와 식량이 전체의 1/4을 차지하며 북한은 세계 각국으로부터 매년 수 억 달러에 달하는 식량 원조를 받고 있다. 북한이 수출하는 상품들은 대부분이 천연자원 및 경공업 제품들이며 은밀한 무기 거래나 불법 마약류 거래도 이뤄지고 있다.
북한의 다른 외화수급 통로로는, 일본 경제의 침체가 지속되면서 감소되는 추세기는 하지만 일본에 거주하는 조총련계 인사들의 대북 송금과 투자가 있다. 또한 한국과의 무역/투자가 점차 잠재적인 북한의 외화수급 통로가 될 것으로 보인다. 앞서 언급한 동북아 국가들과 미국은 식량지원과 북미 기본합의서에 의거한 2기의 경수로 건설을 지원해왔다. 그러나 지난해 가을 북한이 우라늄 농축 프로그램을 진행하고 있다는 사실이 드러나면서 중유 지원이 중단됐고 식량 지원 또한 감소했다. 물론 미국의 정책 입안자들은 대북 식량 지원 감소가 정치적인 이유 때문이 아니라고 주장하고 있다.
경제 제재조치를 분석하는 틀(A Framework for Analyzing Economic Sanctions)
1990년 발간된 Economic Sanctions Reconsidered(2nd edition, 1990)에서 게리 하프바우어(Gary Hufbauer)와 제프리 쇼트(Jeffrey Schott), 필자는 1차 세계대전부터 지난 1990년 걸프전쟁까지 115번의 경제제재조치가 있었다고 밝힌 바 있다. 또한 대부분의 경제제재조치는 2차 세계대전 직후에 발효됐으며 대부분이 미국이 단독으로 행한 조치였다(115번 중 77번). 경제제재조치의 목적은 단순한 국가간 자산분쟁조정과 같은 경미한 수준에서부터 남아프리카의 인종차별정책을 중단시키기 위한 어려운 목표까지 다양했다. 최근 10년 동안은 대부분의 경제 제재조치가 발칸반도의 분쟁중단과 라틴아메리카, 사하라이남 아프리카 등지의 민주주의 촉진을 위한 조치였다. Economic Sanctions Reconsidered 3판에 실릴 예비 결론을 먼저 소개하면 미국은 여전히 경제 제재조치를 가장 많이 발효한 나라이다. 그러나 1990년대 들어서는 EU와 UN도 활발한 경제 제재조치를 취하고 있는 것으로 조사됐다.
각각의 경제 제재조치에 대해 우리는 그 조치들이 소기의 목적을 달성하는데 어느 정도 기여했는지, 그리고 어느 정도가 제재조치에 의한 것이었는지를 조사했다. 그런 다음 우리는 경제제재조치의 효율성을 제고시킬 것으로 기대되는 정치/경제적 변수의 집합을 만들었다.
전체적으로 볼 때, 우리는 115건의 경제제재조치 가운데 34% 정도가 소기의 목적을 달성함에 있어 다소 영향을 끼쳤다고 평가했다. 그러나 군사위기의 감소나 강제점령지역 반환과 같은 어려운 목표에 대해서는 23% 정도만이 다소 영향을 발휘한 것으로 나타났다. 또한 시간이 지나면서 미국의 경제 제재조치의 효율성이 급격히 감소한 것으로 드러났다. 2차대전부터 70년대 초까지 50%에 달하던 것이 70년대 초반이후로는 약 20%정도의 성공률만을 보이고 있다.
우리는 일반적으로 아래의 경우가 충족되었을 때 경제 제재조치가 효율적으로 기능할 가능성이 있는 것으로 결론지었다.
- 경제 제재조치 발효의 목적이 상대적으로 낮은 수준일 때. 이 경우 대부분의 경제제재조치에서 끌어내기 힘든 다자협력(multilateral operation)의 중요성이 상대적으로 낮아지고, 제재조치를 받는 대상이 제 3국으로부터 이 조치를 상쇄시킬 수 있는 지원을 받을 가능성이 낮아진다.
- 제재를 받는 대상이 경제 제재조치 발효 이전부터 이미 경제적으로 취약하고 정치적으로 불안정한 상태에 있을 때.
- 제재를 가하는 쪽과 받는 쪽이 서로간에 상대적으로 호의적이며 이미 상당한 규모의 무역교류를 실행하고 있을 때(경제 제재조치가 성공한 경우 제재조치를 가한 국가가 제재를 받는 국가의 무역에서 차지하는 비율은 28%였으며 실패한 경우에는 19%를 차지. 한편 상대적으로 어려운 목표의 경우 그 비율은 각각 36%와 16%를 차지).
- 제재를 가하는 쪽이 경제제재의 충격을 최대화할 수 있도록 빠르고 단호하게 조치를 취할 때(경제 제재가 성공한 경우 제재를 받는 국가의 평균 비용이 GNP의 2.4%를 차지했으며 실패한 경우에는 1%. 목표가 어려운 것일 경우 그 비율은 각각 4.5%와 0.5%를 차지).
- 제재를 가하는 쪽이 경제제재를 가했을 때 반사적으로 돌아오는 피해를 최소화할 수 있을 때.
놀라운 사실은 경제제재조치를 발효함에 있어 국제적인 협력과 제재조치 성공 가능성이 서로 반비례한다는 것이다. 그러나 이 경우, 이미 언급했듯이, 많은 경우가 (미국이 국제적인 협력을 요청하지 않은) 미국의 단독 조치였다는 것을 고려할 필요가 있다. 미국이 국제적 협력을 요청한 경우는 그 목적이 좀 더 복합적이고 어려운 경우였으며, 이러한 경우 국제적인 협력은 필요한 것이기는 하지만 충분 조건은 아니었다. 결국 이러한 결론은 전세계 경제의 글로벌화가 진행되고 미국의 정치 및 경제적 주도권이 감소하면서 국제적인 협력이 경제 제재조치의 성공에 더욱 중요한 요인으로 부상하고 있다는 점을 보여준다.
북한에 적용되는 분석 틀(The Framework Applied to North Korea)
만일 김정일 위원장이 자신의 생존을 위해 핵을 가지는 것이 필수불가결한 것이라고 생각한다면 경제적인 제재조치로 그의 핵 선택 포기를 유도할 수 없다. 그러나 만일 협상이 가능하다면 경제적인 제재조치는 나름의 효력을 가질 수도 있다. 이 섹션에서는 앞에서 제시된 주요 결론들을 북한의 경우에 적용하고 있다.
목표와 협력, 그리고 상쇄 지원(offsetting assistance)
북한의 핵무기 프로그램 포기를 유도하는 것은 매우 선명하고 야심찬 목표다. 두 번째의 중요한 목표는 현재의 국제 핵확산 금지체제를 현재 그대로 유지하는 것이다. 그런데, 역사를 살펴보면 국제적인 협력 체제는 경제 제재조치가 성공할 수 있는 충분 조건은 아니지만 필요 조건이기는 하다. 게다가 미국의 입장에서 국제 사회의 협력은 매우 필수적인 조건이다. 왜냐하면 미국은 이미 지난 1950년 이래 북한과의 모든 무역 및 금융 거래를 중단한 상태기 때문에 북한에 부정적인 영향을 끼칠 경제적인 수단이 별로 없기 때문이다.
그러나 북한의 주변국들은 계획하지 않은 결과를 두려워하고 있기 때문에 경제 제재조치 부과라는 결정을 더욱 복잡하게 만든다. 특히 한국과 일본은 김정일 위원장의 무분별한 도발을 유도하는 조치를 원하지 않고 있으며 한국과 중국은 북한의 경제 붕괴를 원하지 않고 있다. 북한 경제의 붕괴는 수십만의 난민 발생으로 이어지며 결국 수 십억 달러의 비용으로 연결되기 때문이다. 동료인 마르쿠스 놀랜드(Marcus Noland) 연구위원은 한국이 북한의 경제 붕괴와 흡수 비용을 과장하고 있다고 주장하지만 그 비용은 여전히 상당히 높으며 한국인들은 아직 이러한 부분에 대해 확신하지 못하고 있다.
이러한 우려들과 미국이 일방적으로 효력을 발휘할 수 있는 여지가 많지 않은 점은 결국 경제 제재조치로 얻을 수 있는 목표를 제한시킨다. 부시 대통령이 아무리 김정일 위원장을 혐오하고 북한의 정권 교체가 바람직한 것이라고 하더라도 이는 북한 압박에 필요한 주변국의 협력을 끌어낼 수 있는 목표가 아니다.
경제적인 건강성과 정치적 안정
북한 경제는 분명 심각한 상황에 처해 있지만 아직 정치적인 불안으로 해석되는 징후를 보이지는 않고 있다. 이는 부분적으로 중국과 한국 미국 등이 북한의 붕괴를 막을 만큼의 식량 및 기타 지원품들을 제공하고 있기 때문이다.
제재조치에 앞선 외교 및 무역 관계
북한이 스스로 선택한 고립 때문에 외부로부터의 경제 제재조치가 갖는 효력은 한계를 가진다. 그러나 만일 중국과 일본 한국이 대북 경제 제재조치에 협조한다면 이는 북한의 대외 교역량의 50% 이상에 이른다. 이러한 규모는 과거 경제 제재조치가 성공한 경우의 평균을 넘는 것이다(어려운 목표의 경우 36%) ).
목표에 대한 경제 제재조치의 잠재적인 경제적 비용
만일 북한의 해외 교역량이 북한 GDP의 10∼15%에 달한다면 포괄적인 UN의 경제 제재조치가 나름의 역할을 할 수 있다. 이 경우 과거 야심찬 목표에서 성공했던 경우의 평균(GNP의 4.5%) 정도 북한에 경제적인 타격을 쉽게 가할 수 있다. 이는 북한이 상당한 정도의 밀수와 봉쇄를 피하는 경우를 상정해도 그렇다. 만일 무역 및 해외 지원의 역할이 이러한 수치 이상으로 이루어진다면 그 영향은 더 클 수도 있다.
제재조치를 가하는 국가의 경제적 비용
북한이 상대적으로 경제적인 자립 국가를 추구한다는 점의 이면은 제재조치를 가하는 국가에게 북한과의 교역이 큰 경제적인 중요성을 가지지 않는다는 점이다. 그러나 만일 제재조치가 북한의 군사적인 대응이나 경제 및 정치적 붕괴를 야기하게 된다면 그 잠재적인 비용은 매우 크다고 할 것이다. 이러한 잠재적인 비용에 대한 우려가 이전의 위기 상황에서 조심스런 전략을 취하게 한 요인이며 주요 파트너 국가의 협력을 얻는데 장애물로 남아 있다.
대북 경제 제재조치의 대안(Sanctions Alternatives With Respect to North Korea)
위와 같은 분석을 따른다면 북한의 경우 경제 제재조치가 가지는 잠재적인 효력은 별로 크지 않다고 할 수 있다. 다국이 참여하는 대북 경제 제재조치는 북한에게도 상당히 큰 경제적 타격을 줄 수 있지만 목표가 또한 꽤나 어렵다. 게다가 대북 제재조치에 참여하는 국가의 비용 역시 상당히 높을 수 있기 때문에 미국이 얻을 수 있는 주변국의 협조가 매우 의문스런 상황이다. 그리고 미국의 일방적인 제재조치가 갖는 효력이 별로 없기 때문에 정권 교체라는 목표 달성도 어렵게 만든다 ). 결국 실행가능한 제재조치나 이에 대한 김정일 위원장의 대응은 주요 주변국들이 무엇을 원하는지 혹은 무엇을 가장 두려워하는 지에 달려 있다.
이전과 마찬가지로 북한은 경제 제재조치 부과를 사실상의 선전 포고로 간주하겠다고 위협하고 있다. 북한 경제는 전면 붕괴의 위험에 처해 있으며 주변국들은 이러한 제재조치가 10년 전과 마찬가지로 북한의 안정에 끼치는 악영향을 우려하고 있다. 게다가 이라크에 대한 UN의 결의안이 어떠했든지 간에 미국이 UN을 설득, 대북 경제 제재조치에 나서도록 하는 건 더욱 어려워진 상황이다. 이에 따라 이러한 제재조치를 사용하는 것에 대한 장애물은 과거에 비해 더욱 높아졌다.
지난 1993∼1994년 미국의 클린턴 행정부는 단계적으로 제재조치를 강화하는 전략을 제안하면서 이와 비슷한 외교적인 압박을 가해 나갔다. 그러나 클린턴 행정부의 단계적인 제재조치는 조속하고 결정적인 제재조치를 취해야 한다는 허프바우어(Hufbauer)와 쇼트(Schott), 엘리엇(1990)의 조언과는 반대되는 것이었다. 클린턴 행정부가 제안한 1단계 제재조치는 북한 무기 수출 통제를 포함했다. 당시 북한의 무기 수출 규모는 연간 5,000만∼1억 달러에 달하는 것으로 추정됐다. 클린턴 행정부의 2단계 제재조치는 조총련계 재일동포의 대북 송금을 포함한 모든 금융 거래를 금지하는 것이다. 당시 조총련계의 대북 송금 규모는 수 백만 달러로 추산됐지만 지금은 그 규모가 크게 줄어든 것으로 알려졌다. 대북 수출에 대한 직접적인 제재조치가 없더라도 금융 거래에 대한 규제는 북한의 석유 및 식량, 기타 공산품 수입에 타격을 가할 수 있다. 그러나 심지어 3단계라고 하더라도 클린턴 행정부는 북한과의 무역을 전면적으로 가로막는 봉쇄를 명시적으로 언급하지는 않았다. 이 계획은 적어도 비공식적인 중국의 협조를 끌어내기 위해 고안된 것이다. 중국에게 기회를 줌으로써 UN 안전보장이사회의 표결에서 거부권을 행사하지 않도록 하거나 혹은 1단계나 2단계 제재조치에 묵인하도록 유도한 것이다.
그러나 결국 제재조치라는 채찍과 에너지와 기타 다른 지원이라는 당근은 북한과 한국, 일본, 미국 등의 합의로 체결된 북미 기본합의서로 귀결됐다. ) 기본합의서에 따르면 북한은 국제 사회의 감시 하에 소형 원자로와 재처리 공장을 폐쇄 및 해체하고 그 대가로 2기의 경수로 및 경수로 건설 기간 중유를 공급받기로 했다. 게다가 북한과 미국은 양국간의 경제 및 정치 관계 정상화로 나아가는 조치를 취하기로 합의했다. 여기에는 미국의 대북 금수조치 해제가 포함됐다.
그러나 처음부터 특히 美 의회를 중심으로 미국이 너무 많은 양보를 했다는 우려가 제기됐다. 핵확산금지체제 관련 전문가들은 북한에 경수로를 제공하는 것이 경제 및 에너지 면에서 전혀 이득이 되지 않는다고 주장했으며 결국 여러 가지 이유로 인해 경수로 건설은 지연될 수밖에 없었다. 美 의회의 많은 비판가들은 북한에 대해 어떠한 양보를 하는 것에 강력히 반발했으며 중유 공급을 위한 예산 배정을 중단하겠다고 계속해서 위협했다. 의회의 이러한 반발에 직면한 클린턴 행정부는 미국의 대북 제재조치 해제도 연기시켰다. 이러한 사태 진전에 따른 반응이든 혹은 당초부터 북미 기본합의서의 내용을 따를 의향이 없었던 것이든, 어쨌든 북한은 90년대 비밀리에 핵무기 개발 프로그램을 재개했으며 이번에는 재처리 기술 대신 우라늄 농축 방법을 사용했다.
부시 대통령은 취임 초기부터 김정일 위원장에 대한 불신을 공공연히 드러냈으며 클린턴 행정부의 대북 정책을 믿지 않았다. 9.11 테러 이후 나온 2002년 연두교서에서 부시 대통령은 이라크와 이란, 북한을 “악의 축”으로 규정하고 이들이 대량파괴무기(WMD) 개발을 시도하는 한편 테러리스트들을 지원하고 있다고 주장했다. 이후 2002년 가을 부시 행정부는 북한이 핵무기 개발 프로그램을 시인하고 새로운 거래를 제안했을 때 94년의 북미 기본합의서가 무효화됐다고 선언했다. 부시 행정부는 북한이 핵무기 개발 프로그램을 폐기하지 않는 한 북한과의 양자 협상은 없을 것이라고 밝혔다. 부시 행정부는 또 한국과 일본을 설득, 대북 중유 공급을 중단토록 했으며 중국에 대해서는 북한에 나름의 영향력을 행사하도록 압력을 가했다. 이라크와는 달리 북한의 경우에 미국의 정책 입안자들은 다자간 협상틀을 가져가야 한다고 주장했다.
한국과 중국의 정책 입안자들은 북한을 궁지에 몰아넣는데 꺼려하고 있으며 핵심 사안인 안보 문제는 북한과 미국간에 해결돼야 한다고 믿고 있다. 그러나 북한 체제와 마찬가지로 이들도 사담 후세인 이라크 대통령 이후 김정일 위원장이 미국의 다음 타겟이 될 수 있다고 우려하고 있다. 북한에 의한 지속적인 긴장 격화가 결국은 미국의 영변 지역 폭격으로 이어질 수 있다는 두려움으로 동북아지역에는 새로운 외교적인 움직임이 나타났다. 중국은 또한 북한이 핵보유국이 될 경우 동북아지역에서 무차별적인 군비 경쟁이 나타날 가능성에 대해 우려하고 있다. 북한의 주변국들은 여전히 공식적으로 북한에 대한 제재조치를 반대하고 있지만 이들이 북미간의 협상을 중재하고자 하는 일부 움직임이 나타났다.
한국의 나종일 국가안보보좌관은 지난 3월 말 북한에 경수로를 건설하는 것 대신 러시아에서 북한을 통과 한국으로 이어지는 가스 파이프라인 건설이라는 새로운 내용을 제안했다(英 파이낸셜 타임스紙, 2003/3/31, p.1). 이 파이프라인 건설은 물론 수 십억 달러가 소요되고 협의할 내용도 무척 많다. 그러나 이러한 제안은 94년의 북미 기본합의서 대신 경제 및 정치적으로 추진이 가능하고 따라서 지속 가능한 해결책이 있다는 점을 적어도 드러내고 있다. 대규모 자금이 필요하다는 점 등 북한에 경수로를 건설하는 것은 분명 경제적으로 어리석은 일이며 또한 북미 기본합의서에 대한 미국 정부의 주저 등은 기본합의서의 이행을 어렵게 만들었다. 러시아에서 한국까지 이어지는 파이프라인 건설이 민간 분야의 참여를 이끌어낼 수 있을 만큼 매력적이라면 이는 경수로 건설 제안이 결코 가지지 못했던 동력을 확보하게 되는 셈이다.
한국이 이러한 당근을 제안하기 바로 전 중국은 비록 조용하기는 했지만 지난 겨울 기술적인 이유를 들어 북한으로 연결되는 석유 파이프라인을 사흘간 폐쇄하는 채찍을 사용한 것으로 알려졌다. 이에 더해 왕이 중국 외교부 부부장은 지난 2월 백남순 북한 외무상을 만난 자리에서 북한이 계속해서 긴장을 고조시킨다면 중국은 더 이상 대북 경제 제재조치에 반대하지 않을 것이라고 경고했다(美 발티모어 선紙, 2003/3/28, 12A). 한국은 또한 중국을 설득, 미국의 다자간 협상 주장과 북한의 양자간 직접 협상 사이를 중재할 수 있는 제안을 하도록 유도했다. 중국과 러시아는 비록 북한의 NPT 탈퇴에 대한 유엔 안보리의 결의안 채택을 반대했지만 이들은 북한이 협상 테이블에 나오도록 계속해서 압력을 가해왔다. 알렉산드르 로쇼코프(Aleksandr Losyukov) 러시아 외무차관은 지난 4월 11일 북한이 핵무기 생산을 시작할 경우 대북 제재조치 반대를 재고할 수도 있다고 말했다(美 뉴욕타임스紙, 2//3/4/12, A5). 곧이어 북한은 협상에 참여하는 국가 및 미국의 전제조건 등 논의돼야 할 내용이 있겠지만 협상 진행을 위해 다자간 틀 자체도 재고할 수 있다는 입장을 밝혔다(美 워싱턴포스트紙, 2003/4/13, A22).
이에 따라 잠재적인 중재의 윤곽이 제시된 것이다. 러시아의 협력과 함께 한국과 일본은 만일 북한이 모든 핵무기 개발 프로그램을 협상 의제에 포함시키고 미래에 어떠한 핵 관련 내용도 국제 사회가 검증 가능한 방법으로 진행한다면 에너지 지원은 물론 교류 및 투자 확대라는 당근을 제시할 수 있다. 중국은 북한의 긴장 고조를 막기 위해 무대 뒤에서 북한에 대한 압력을 계속 행사할 필요가 있다. 중국은 또한 미국의 부시 행정부가 수용할 만한 조건에 북한이 협상 테이블에 들고나올 수 있도록 해야 한다. 만일 북한이 이에 대답하지 않고 긴장을 고조시켜 나갈 경우 중국은 일부 제재조치에 찬성할 수도 있다는 위협을 행사할 수도 있다.
우선 미국이 협상 테이블에 제시할 수 있는 가장 중요한 내용은 이라크와 함께 “악의 축”으로 북한이 규정되고 이라크에 대한 예방전쟁으로 북한이 섬뜩하게 느끼게 된 체제 안전 문제이다. 또한 미국은 매우 조심스럽게 단계적이고 검증가능한 방법으로, 그리고 상호 호혜적으로 아직까지 남아있는 경제적인 제재조치를 해제해야 한다. (쿠바를 제외한) 다른 어떤 곳에서도 부시 대통령은 교역의 증가가 번영뿐만 아니라 민주주의가 발전할 수 있는 메커니즘이라고 주장해왔다. 북한이라고 왜 아니겠는가?
이러한 내용들이 실효를 발휘하려면 특정한 조건들과 검증 방법들이 지난 94년에 비해 더욱 완벽하고 조심스럽게 논의돼야 한다. 그러나 그럼에도 불구하고 결국 가장 중요한 의문점은 남아있다. 북한의 김정일 국방위원장과 미국의 조지 부시 대통령이 원하는 바는 무엇일까?
* 美 국제경제연구소(Institute for International Economics) 소개
IIE는 1981년, 브루킹스 연구소 연구원과 카터 행정부의 국제국 재정차관을 역임한 프레드 벅스텐(C. Fred Bergsten)에 의해 설립되었다. 벅스텐은 애초에 German Marshall Fund 가 5년에 걸쳐 지원한 4백만 달러의 기금으로 이 연구소를 시작했으나, 그 후 여러 재단들이 미국에서 유일하게 국제 경제 문제만을 연구하는 IIE에 더 많은 자금을 지원함에 따라 곧 2백만 달러가 넘는 예산을 확보하게 되었다. 벅스텐은 윌리엄 클라인(William R. Cline), I.M. 데슬러(Destler), 게리 허프바우어(Gary Hufbauer), 스티븐 매리스(Stephen Marris), 존 윌리암슨(John Wiliamson) 등 전직 정부 관료들과 원로 학자들을 초빙했고, 무역, 통화와 금융, 부채와 경제발전, 에너지, 환경 등의 문제에 집중하면서 1980년대에 가장 성공적인 연구소로 부상했다. IIE가 90년대 펴낸 연구서들을 보면, 신기술 산업 분야에 있어서의 무역갈등에 대한 로라 드 안드레아 타이슨(Laura D"Andrea Tyson)의 저서, NAFTA에 대한 게리 허프바우어와 제프리 쇼트의 저서, 한국과 세계 경제에 대한 일 세이콩(Il Sakong)의 저서, 허프바우어가 쓴 미국의 국제 소득 과세 정책 개혁안 등이 있다. IIE는 미국의 무역 적자 개선 과정에서 발생하는 경제적 변화, 외국 기업에 의한 미국내 직접 투자, 세계 경제에 있어 일본이 수행하는 역할, 제 3세계에 있어서의 자본과 부채의 급증 등을 연구하고 있다. IIE는 연구서 이외에 짧은 정책 분석서와 특별 리포트도 펴내고 있다. IIE와 카네기 재단이 지원한 ‘대통령 당선자에게 보내는 정책 의견서’는 미국의 경제적 경쟁력과 안보에 관련된 정책 결정 과정을 개선하기 위한 행정 구조 개선안을 담고 있다. IIE에는 14명의 상임 직원과 30여명의 교환 연구원이 있으며 주소는 11 Dupont Circle, NW, Washington, DC 20036 이다.
-출처: 제임스 A. 스미스 지음, 손영미 옮김,「미국을 움직이는 두뇌 집단들」1996.
