평양 순안공항에서의 남북정상의 포옹, 5개항의 남북공동선언 합의 등 예상을 뛰어넘은 남북정상회담의 성공적 결과는 남북한 내부 및 국제 사회에 커다란 충격과 더불어 남북관계와 한반도를 둘러싼 국제정세에 크고도 긍정적인 변화를 가져오고 있다.
회담의 성공은 그 후 여러 측면에서의 상황진전으로 확인되고 있다. 최근 남북 적십자회담을 통해 8월 15일 이산가족 상봉과 면회소 설치논의 합의가 이루어졌고, 7월중 남북고위당국자회담, 8월중 남북 경제장관 회담의 개최가 예정되어 있으며, 경의선 철도 연결사업, 에너지 지원, 임진강 수해방지 공동사업 등 SOC투자가 구체화되고 있다. 그간 단절된 남북 정부간의 관계가 정상간의 합의와 신뢰에 기초하여 구체적이고도 속도있는 관계발전이 진행되고 있는 것이다.
북미, 북일 관계도 대체적으로 순항중이다. 미국은 곧이어 부분적 대북한 경제제재 해제조치의 시행에 돌입하였고, 나아가 미사일 문제의 해결 전망도 밝아지며 북을 불량국가에서 제외하는 북미회담이 올 하반기에는 결론을 낼 것으로 전망되고 있고, 이와 연동하여 북일수교 교섭도 속도가 빨라질 것으로 관측되고 있다. 남북간 관계나 북미, 북일관계 증진 속도는 서로 다소 앞서거니 뒷서거니 하면서도 순방향으로 진행되고 있다.
바야흐로 마지막 냉전지대였던 한반도에도 평화공존무드가 구조적으로 정착할 전망이다. 남과 북은 평화공존, 화해협력단계로 진입하였다. 아니 사실상 통일과정에 접어들어가고 있다고 판단해도 지나치지 않다.
오늘에 이르기까지 남북간 화해와 교류의 물꼬를 트기 위한 노력을 민간운동과 기업이 주로 담당해왔다면 이제는 정부와 기업, 민간, 이 세 축으로 남북관계가 진행될 것이다. 장기레이스이자 장애물 경주의 성격을 가질 이 과정의 성공여부는 세 축의 효율적인 역할분담과 유기적 협력에 의해 규정되리라 보인다.
Ⅱ. 북한의 최근 상황과 남북민간교류의 발전전망
1. 북한의 경제적 상황
최근 북한 경제는 1989년 이후 10년만에 처음으로 1999년에 플러스 성장을 기록하였다. 한국은행에 따르면 작년에 북한 경제는 6.2% 성장하였고, 농업의 경우 양호한 기상여건과 외부의 비료 등의 지원으로 10.1% 증가한 것으로 추정하고 있다. 그러나 경제여건이 조금 호전되고 있다고는 하나 여전히 경제난 식량난으로부터 자유롭지 못하다. 산업생산은 에너지와 인프라, 투자재원의 부족 등으로 만성적 어려움에서의 탈피는 장기적 전망일 수밖에 없다. 또한 식량문제는 작년부터 어려운 상황으로부터 벗어나고 있다고는 하는데 이는 외부의 식량지원과 비료지원, 기상조건의 양호함이 종합적으로 작용한 것이다.
그러나 식량증산에도 불구하고 여전히 연 100만톤 안팎의 식량이 부족한 것이 엄연한 북한의 실정이다.
북은 지금 1년중 식량부족으로 가장 고통스런 시기를 넘기고 있다. 지난 4월초 WFP가 북한의 식량배급이 하루 150그램으로 격감했다는 발표를 하며 국제사회에 대북지원 참여를 호소한 사실을 상기할 필요가 있다. 이조차 수송 및 교통사정이 용이한 서부지역에 한할 뿐 동부 및 산간지역은 이보다 열악할 것으로 추측된다. 또한 북한 주민의 생명과 건강을 위협하고 있는 보건의료분야는 장기간 투자의 결핍으로 인해 매우 심각한 상황에 처해 있다. 한국 및 국제 민간운동의 최근 주된 관심이 이 분야에 집중되고 있는 것도 이와 무관치 않다.
2. 남북민간교류에 대한 북한정부의 입장
북의 대남 정책의 변화를 살펴보자. 정부간의 대화가 순조로이 진전하고 있고, SOC를 중심으로 한 대북 투자와 이와 관련된 법제도의 정비 등도 진전될 것으로 예상된다. 이에 따라 경제교류도 점점 활성화될 것으로 보인다. 반면 아직 민간교류부문에 대한 북한 당국의 입장과 태도는 아직 그 윤곽을 드러내지 않고 있다. 하지만 여러 통로를 통해 감지되는 북의 입장은 인적 교류는 가급적 그 규모와 속도를 최소화하거나 늦추려는 경향을 보일 것으로 판단된다. 즉 SOC투자는 상대적으로 인적 교류나 접촉이 적은 분야인 반면 민간운동의 대북 교류협력사업은 그 성격상 다양한 인적 접촉과 교류를 수반하기 때문에 북한 내부의 소화 정도에 부담을 느끼기 때문일 것이다. 결국 민간단체는 대북교류를 조심스럽게 서서히 북의 처지와 조건을 이해하면서 접근하려는 자세와 노력이 요구된다. 그러므로 대북 민간교류형태는 기존의 지원없이 교류없다는 룰이 여전히 상당기간 유지될 것으로 전망된다.
Ⅲ. 대북 지원 열기 위축과 대북 민간교류 모색의 분출
1. 대북 인도지원에 대한 국민적 관심의 축소
최근 우리사회에는 대북지원에 대한 국민의 열기나 관심이 현격하게 축소되고 있다.
민간 지원단체에 대해서 그 동안 고생이 많았다. 이제 정부가 나서서 지원하니까 민간의 역할은 끝났다라는 일단의 인식에서 보듯 이러한 경향들이 나타나고 있다. 정부는 올해 비료 20만톤을 지원한 것을 비롯하여 대규모 SOC 지원을 계획하고 있고, 교류협력자금을 포함하여 1조원에 달하는 예산의 확보가 가능하다. 이런 상황은 우리 국민으로 하여금 대북 인도지원에 대한 관심이 줄게 만든 요인의 하나다. 그 실례로 최근 6월 말 이루어진 월드비젼의 기아체험 행사를 들 수 있다. 이번 행사에서의 ARS모금규모가 예년의 육, 칠 분의 일 수준으로 격감하였다. 이는 비단 이 단체만의 특수한 현상이 아니라 광범하게 나타나고 있다.
국제사회 역시 예외는 아니다. 최근 상황은 국경없는 의사회와 OXFAM의 철수, CARE 및 CRS의 USPVOC 탈퇴에 이어 국제 NGO들의 대북 지원규모의 축소 움직임이 확대되고 있다. 이미 국제사회의 대북 지원에 대한 관심과 열기가 현격하게 줄었으며 그간 6년간에 걸친 국제사회의 대규모 지원은 예외적인 경우가 될 수 있을 것이다. 이제 북한의 인도적 상황의 개선은 전적으로 우리 한국의 몫이라는 점을 자각할 필요가 있다.
2. 대북 교류협력에 대한 새로운 관심의 대두
그 반면에 사회, 문화, 체육, 학술, 각 직능 분야 그리고 지방자치단체 등의 대북 교류에 대한 관심은 보다 적극적으로 나타나고 있다. 우리민족서로돕기운동을 비롯하여 대북 지원사업을 벌여온 민간단체에 대북 접촉과 교류 방법에 대한 문의나 협력 요청이 밀려들고 있는 실정이다. 이 단체들은 대북 인도지원보다는 분야별 결연과 교류를 통해 상호 이해의 폭을 확대하는 것에 오히려 관심이 집중되어 있다. 서로 돕고 차이와 공감대를 확인하고 동질성을 키워나가는 이 움직임이야말로 사실상 민족 통합의 기초를 만들어 나가는 본격적인 민간교류일 것이다.
이러한 상황과 조건의 변화는 민간운동으로 하여금 대북한 사업의 목표와 방법에 대한 새로운 고민과 모색을 요구하고 있다.
Ⅳ. 대북 민간운동의 현황과 새로운 모색
1. 대북 민간운동의 최근 변화의 특징
1995년 9월 인도적 대북지원 활동이 시작된 이래 올 3월말까지 민간의 대북 인도적 지원 금액은 804억원에 이르고 있다. 민간의 지원물품은 옥수수․밀가루 등 긴급 구호 식량, 비료․종자․비닐 등 영농자재, 의약품, 의류 등으로 다양하게 구성되어 있다.
최근 대북 인도적 지원운동의 흐름을 보면 다음과 같은 특징이 있다.
첫째, 대북 지원규모가 급증하고 있으며, 지원물자의 대부분은 대북 지원 전문단체들에 의해 조달되고 있다. 2000년 1월부터 5월말까지 민간의 대북 지원규모는 109.3억원으로 전년 동기의 52.2억원의 2.1배에 달하고 있다. 한국에서의 대북지원은 IMF 이후 10여 개의 대북지원 전문단체들에 의해 수행되었고, 주요 지원단체들로는 우리민족서로돕기운동, 유진벨재단, 이웃사랑회, 월드비전, 천주교민족화해위원회, 제이티에스(JTS), 한민족복지재단 등이 있다. 이들 10여 개 단체들의 지원금액이 전체 지원규모의 90%를 상회하고 있다.
둘째, 대북 지원 전문단체의 사업이 긴급 구호 차원의 단순 물자지원에서 개발지원방식의 협력사업으로 전환되었다. 농업개발 지원분야에 국제옥수수재단, 남북농업발전협력민간연대, 우리민족서로돕기운동, 월드비전, 이웃사랑회, 제이티에스(JTS) 등 6개 단체, 보건의료분야에 유진벨, 한민족복지재단 등 2개 단체, 임업분야에 평화의 숲이 지원사업을 펼치고 있다. 이들 단체들의 사업에서 협력사업의 비중이 급격히 높아지고 있는 데 금년에만 약 170억원 정도의 사업예산 집행을 계획하고 있다. 특히 북한 농업개발 지원사업은 앞으로 계속 확대될 전망인데, 이들 사업의 내용은 옥수수 종자 개발 및 옥수수 증산 지원사업(국제옥수수재단), 감자종자 교류 및 지원사업(남북농업발전협력민간연대), 감자 증산 및 잠업 지원사업(우리민족서로돕기운동), 수경재배(월드비전), 계약재배(제이티에스), 축산지원(우리민족서로돕기운동, 이웃사랑회) 등이다.
셋째, 민간 대북 지원 단체에 대해 남북교류협력기금의 지원이 이뤄지고 있다. 정부는 1999년 10월 21일 제60차 남북교류협력추진협의회에서 인도적차원의대북지원사업처리에관한규정을 의결하였다. 민간단체가 지속적으로 요구해 온 매칭펀드제와는 거리가 있지만 남북교류협력기금을 민간단체의 대북 지원사업을 위해 지원키로 했다. 이에 따라 7개 단체가 46.49억원의 남북교류협력기금을 지원받게 되었다.
넷째, 남북정상회담 개최 이후 대북 지원 및 협력사업에 대한 관심과 참여가 높아지면서 지역․부문별로 다양한 사업들이 모색, 추진되고 있다. 올초에 축협과 우리민족서로돕기운동의 달걀 2천만개 보내기운동(트리플 2000캠페인), 제주도 감귤보내기캠페인(4,200톤)이 추진되었고, 올 가을에는 완도군의 미역 2,000톤 보내기 캠페인이 추진된다. 여성분야는 7월 중순 북경에서 남북여성실무회담을 거쳐 올 가을 새천년맞이 남북여성한마당이 개최될 예정이다. 지방자치단체들을 비롯해서 교육․여성․노동․학술․문화예술․체육 그리고 다양한 직능 등 부문별 단체들이 대북 지원 및 교류사업을 추진하고 있다. 특히 이런 단체들은 자신의 단체 성격에 조응하는 북한의 지역과 기관 및 단체들과의 연계사업에 높은 관심을 보이고 있다.
2. 남북교류시대의 민간운동의 과제와 방향
앞의 민간운동의 최근 흐름과 특징에서 사업의 방향은 구체화되고 있음을 알 수 있다.
이제 대북 민간교류는 대북 지원 전문단체의 범위를 넘어 시민사회, 여성, 노동단체, 문화예술, 체육, 학술단체 그리고 직능민간부문으로 확대되어갈 전망이다. 이러한 인식하에 민간운동의 과제와 사업 방향을 살펴보자.
첫째, 취약지역, 취약 계층에 대한 인도지원사업을 지속적으로 전개해야 한다. 불특정다수의 막연한 북한동포돕기보다 어린이, 산모 등 취약계층이나 식량사정이 어려운 산간지역, 동부지역을 특정화한 방식의 인도지원사업은 여전히 필요하다.
둘째, 인도지원사업은 긴급구호에서 보다 본격적인 개발협력사업으로 발전시켜 나가야 한다. 이미 대북지원 민간단체의 활동의 중심이 이 방향으로 변화하고 있는데 북한 당국과 깊이있는 협의를 통해 농업, 축산, 환경, 의료, 교육 등 여러 분야에서 구조개선모델을 만들기 위해 보다 전문성 있고 장기적 전망을 가지고 추진해나가야 한다. 범위와 목표가 뚜렷한 개발지원 사업의 강화야말로 대북 지원에 대한 국민적 관심의 전반적 위축에도 불구하고 국민참여를 이끌어내는데 효과적이기도 하다.
셋째, 남북 각 지역과 단체 등 분야별 교류협력사업을 적극적으로 추진해 나가야 한다.
위에서도 언급했듯이 북측은 아직 남쪽의 광범위한 교류사업을 추진하는 것에 대해 부담을 느끼고 있는 만큼 초기에 많은 성과를 기대하기보다 북이 수용가능한 것부터 점진적으로 추진해나가는 자세가 요청된다. 특히 대북 지원 전문단체는 그간 대북사업을 통해 북측과 맺은 신뢰와 경험을 살려 이를 연결하는 매개역할을 중요한 과제로 설정할 필요가 있다.
넷째, 수십년만에 맞이하는 민족화해의 시대가 유산되지 않도록 국내의 올바른 통일인식과 화해협력의 국민적 기반을 확충하는 의식개혁사업에도 관심을 기울여야 할 것이다.
남북관계의 발전에서 주변 4강의 입장과 태도는 반드시 남북관계 개선에 무조건적으로 동의하는 것은 아니다. 현재 동북아평화와 남북화해무드까지는 동의하더라도 더 나은 남북관계의 진전에 대해서는 이해관계가 엇갈릴 수 있다. 때문에 주변 4강에 대한 이해를 구하는 현명한 외교노력도 중요하다. 또한 그 못지 않게 중요한 점은 남북내부의 공감대다. 아직 남과 북 내부에는 과거 냉전적 체제와 질서에 젖어 급변하는 현 상황을 수용하지 못하고 있는 세력이 적지 않은 것도 사실이다. 남북한 내부에 화해협력의 시대변화를 긍정적으로 수용하는 성숙한 국민여론이 다수를 확보할 때 남북간 화해협력도 순항할 수 있다. 이러한 국민조건을 형성하기 위한 범국민 교육운동, 정책과 제도개혁운동 등도 당면한 과제일 것이다.
Ⅴ. 대북 민간운동의 활성화를 위한 제도적 개선방향
1. 남북교류협력시대에 뒤떨어진 제도를 시급히 개정해야 한다.
국가보안법의 개폐를 비롯하여 남북교류협력법, 각종 세법 등 현실과 상충되거나 시대에 뒤떨어진 법조항은 개정 또는 폐기되어야 한다. 나아가 남북기본합의서가 남북간의 현실성을 갖는 조약이 되도록 남북간의 절차를 밟는 것도 필요하다. 국가보안법은 북을 대화와 통일 상대가 아니라 반국가단체로 규정하여 시대 흐름에 반할 뿐만 아니라 문화예술, 학생 등 각종 교류와 협력에 제약으로 작용하고 있다. 대북인도지원물자에 부가세를 부과하는 현행 세법의 문제, 교류가 거의 없었던 시대에 맞는 불편하기 짝이 없는 교류협력의 절차와 방법 등은 시급히 개정되어야 한다. 또한 식량, 의약품 등 몇가지 품목으로 제한되어 있는 인도지원물품 규정 등도 민간운동의 풍부한 발전과는 어울리지 않고 민간운동의 발전에 장애가 되고 있다.
2. 민간단체의 대북 사업에 대한 정부의 재정 지원이 확대되어야 한다.
정부는 1999년 10월 21일 제60차 남북교류협력추진협의회에서 인도적차원의대북지원사업처리에관한규정을 의결하여, 올해부터 민간단체의 대북 지원사업에 남북교류협력기금을 지원하기 시작하였다. 2년간에 걸친 민간단체의 줄기찬 요구에 따른 결과였다.
그런데 현행 정부의 민간운동단체에 대한 재정지원방식은 근본적인 문제점을 안고 있다. 이번 지원의 원칙은 지원대상단체를 북과 교섭창구가 있어야 하며, 1년전부터의 지속사업(장기적 협력사업)이어야 하고, 농업 보건의료 환경 등 몇가지 분야로만 제한하고 지원규모도 사업금액의 50% 이하로 되어 있다. 그 결과 7개 단체로 수혜단체가 한정되고 금액도 46.49억원에 머물렀다. 정부는 교류협력기금은 한정되어 있는데, 민간단체들이 북과 합의서만을 작성해 와 지원요구가 폭증할 우려 때문이라고 한다. 그런데 올해 확보한 정부의 대북 지원자금 규모는 1조원에 달한다.
우선 정부는 화해협력과 통일과정에서 민간이 갖는 역할에 대한 인식이 대단히 빈약하다. 북한과의 관계에서 우리가 풀어야 하는 과제는 북한의 인도적 상황 개선, 분단의 평화적 관리, 민족통합이라고 할 수 있다. 이러한 과제를 해결하는 데 있어 정부가 할 일이 있고, 또한 민간이 하는 것이 더욱 적절한 일이 있다. 민족동질성 확보와 남북간 다양한 분야의 사회통합의 문제는 민간운동의 주된 역할임은 공리다. 더구나 그간 대북 민간지원운동은 남북간 화해의 큰 물줄기를 이끌어내는 견인차였고, 국내적으로 대북포용정책(화해협력 정책)의 국민적 공감대를 확대하여 대북 정책의 안정적 추진을 가능케 한 안전판 역할을 담당해 왔다. 그러나 한국정부는 아직 민관의 바람직한 협력관계 정립에 대해 별다른 고민을 보이지 않고 있다.
둘째, 현 단계에서 많은 민간단체들이 대북 교류협력을 벌여나가는 것이 매우 중요한 일이지만 정부의 정책은 이에 기여하지 못하고 있다. 앞에서도 지적했듯 정부의 지원이 몇몇 단체에 한정됨으로써 대북 지원사업에서 부익부 빈익빈 현상을 심화시켜 많은 민간운동의 의욕을 꺾고 있다. 현행 정부 정책은 민간운동 활성화에 기여하기는커녕 거꾸로 작용하고 있다. 400% 매칭펀드제를 시행하는 캐나다, 정부지원 전체 또는 일부를 민간에게 위탁하여 지원하고 모니터링을 담당케 하고 있는 미국 EU 등의 사례를 봐도 자명하다.
현재 대북 민간운동은 대북 교류협력사업에서 자금과 교섭력, 전문성의 부족으로 어려움을 겪고 있다. 전문성은 스스로 강화해야 할 요소이지만 자금과 교섭력은 상호 불가분의 관계가 있고, 대북 교섭력 강화를 위해서는 일정 수준의 자금이 필수적이다.
따라서 정부는 다양한 분야의 민간운동단체들의 대북 교류협력을 활성화한다는 원칙에 입각하여 현행 재정지원 방식을 재검토해야 할 것이다. 우선 지원대상분야의 범위를 대폭 확대해야 하며 지원방식도 민간모금에 상응하여 지원하는 매칭펀드제와 프로젝트 수탁방식의 적절한 병용이 필요하다. 북한의 농촌복구 및 농업생산력 회복, 보건의료, 환경, 교육 등 민간단체들이 수행하는 것이 더 효율적인 분야에 대해서는 정부 지원사업을 민간에 위탁하여 집행하는 것이 필요하다. 일반분야는 민간단체의 모금액에 대해 일정 비율을 지원하는 매칭펀드제를 도입하는 것이 적절할 것이다. 그리고 지원규모를 확대해야 한다. 이미 1조원이 조성되었고, 더 필요하다면 증액을 위한 예산확보 국민적 캠페인을 민간과 더불어 추진할 수 있다.
3. 대북 교류협력분야의 정책 결정과정에 민간의 참여를 제도화해야 한다.
지난 2년간 남북관계는 급격하게 변화해 왔고, 그 최일선의 현장에서 민간단체들은 사업을 추진해 왔다. 실사구시의 정신에 따라 현실의 변화를 정책에 즉각적으로 반영하기 위해서는 민간단체들이 정부 정책결정과정에 참여할 필요가 있다. 현재 남북교류협력추진협의회는 관료들로만 구성되어 있다. 즉 이 협의회는 통일부 장관을 위원장으로 하여 각 부처 차관으로 구성되어 있고, 실무위원회는 통일부 차관을 위원장으로 하여 각 부처 국장급 공무원으로 구성하여 민간의 참여가 전무하다. 이에 현행 남북교류협력에관한법률의 제5조를 개정하여 남북교류협력추진협의회를 민간단체 인사들도 참여할 수 있는 민관합동의 열린 구조로 전환해야 한다. 이럴 때 민․관이 지혜를 모아 변화하는 남북관계의 현실에 맞추어 여러 제도 정비나 정책대안을 강구해나가는 데 효율적이라고 판단된다.
