98년 상반기 북한지원운동은 김대중정부의 민간운동에 대한 자유로운 활동보장에도 불구하고 IMF 사태로 인한 국내 실업문제의 확산과 인한 국내 모금활동의 위축으로 상당한 어려움을 겪은 시기였다. 뿐만 아니라 김대중정부의 출범과 북한의 새 지도체제의 출범이 아직은 남북관계의 구체적인 진전으로 나타나고 있지 않고 있다. 이러한 상황에서 민간지원운동이 어떠한 방향으로 나아갈 것인가는 매우 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다. 이에 우리민족서로돕기운동은 98년의 변화된 상황에서 대북민간지원운동의 향후 방향과 과제를 모색하기 위해 이번 정책협의회를 준비하였다.
2. 김대중정부의 햇볕정책에 대한 평가
김대중 정부가 대북정책을 햇볕정책으로 전환할 것을 선언하며 북한의 무력도발 불용 흡수통일 배제 화해협력의 적극 추진을 대북정책 추진의 3대 원칙으로 설정한 것은 세계적인 탈냉전 추세에도 불구하고 유일하게 냉전의 섬으로 남아 있는 한반도 상황에서 정부가 선택할 수 있는 최선의 길로 보여진다. 그러나 현실에 있어서 국민 일반의 안보 불안감과 북한정권에 대한 거부감, 그리고 북한의 끊임없는 긴장유발 속에서 대북포용정책을 일관되게 밀고 나가는 일은 결코 쉬운 일이 아니다. 이런 점에서 보면 지난날 YS정부가 대북정책의 일관성을 상실하고 결과적으로 남북관계를 더욱 악화시켰던 것과는 달리 김대중정부는 안보와 민족공동체 발전이라는 두가지 문제에 대한 균형을 갖추면서 대북정책을 수행하려고 노력해 왔다. 특별히 정부가 잠수정 침투사건, 무장간첩 침투 사건이 발생했을 때 국내 일부의 대북 강경여론에도 불구하고 신중하게 대응한 것은 높이 평가할 만하다. 또한 북한의 위성발사 이후 미국의 대북 강경여론을 설득하기 위해 미 행정부가 김대중 정부에 협조를 요청한 것은 한반도 문제 해결에 있어 남한이 당사자로서의 주도성을 회복할 수 있는 가능성을 보여준 사례라고도 할 수 있다.
그러나 김대중 정부의 햇볕정책이 진정으로 한반도 긴장완화와 평화공존을 실현시키려고 한다면 여러 각도에서의 깊은 성찰과 반성이 필요하다.
1) 대북 긴급식량지원 계획의 수립 및 집행이 필요하다.
폐쇄적인 북한사회의 특성상 북한 전역을 모니터링할 수는 없지만 그동안 공식, 비공식 보고나 각 나라의 평가를 종합해 볼 때 아무리 보수적으로 잡아도 지난 수년간 북한에서 최소한 200만명 이상이 사망한 것이 사실이라고 판단된다. 그리고 최근 WFP의 보고에 의하더라도 이러한 식량난은 개선될 기미를 보이지 않는 채 더욱 악화되고 있으며 금년의 추수작황도 작년에 비해 더 나빠졌다는 보도가 잇따르고 있다. 설사 작년과 비슷하거나 조금 낫다고 하더라도 북한에 대한 식량지원의 가장 큰 부분을 담당해 왔던 중국의 흉작으로 내년의 식량난은 금년보다 훨씬 더 악화될 것이 분명하다.
이러한 상황에서 김대중정부와 민간운동은 북한의 식량난 해소를 위해 어느 정도의 몫을 담당했는가를 냉정하게 평가해 볼 필요가 있다. 김대중정부가 냉전적 대결정책에서 햇볕정책으로의 정책전환을 실현했음에도 불구하고 아래 표에서 보여지는 바와 같이 현 정부의 대북지원량은 YS 정부가 4자회담과 대북지원을 연계시키며 민간의 대북지원운동에 제동을 걸었던 97년에 비해 크게 감소하였다. 또한 금년 4월 한적의 대북 3차지원(옥수수 기준 5만4천여톤)에 소요된 금액이 작년 모금된 금액으로 대부분 충당된 점과 현대그룹의 대북지원액(옥수수 1만6천톤, 소 500마리)을 고려하면 98년 민간의 대북지원 모금은 대폭 축소된 것으로 전년의 절반 이하 수준에 불과하다.
물론 한국이 IMF라는 어려운 상황에 처하게 된 점과 98년도 지원내역이 9월말까지의 통계라는 점이 감안되어야 하겠지만 (이제껏 대북지원은 추수전까지의 지원에 집중되어 왔으며 10월 이후의 지원은 항상 미미한 상태였음) 정부의 지원규모가 10조원 규모인 실업기금의 0.1~0.2%에 불과한 액수임을 감안할 때 지원규모의 축소 이유를 IMF 위기로만 설명할 수는 없다.
금년도 민간차원의 대북지원은 국제금식의 날, 행진 98등의 대규모 모금캠페인에도 불구하고 모금실패로 인한 어려움을 겪었다. 대부분의 종교계와 언론사가 대북지원에서 실업기금의 모금으로 방향전환을 하였고 또한 금년도의 엄청난 수해가 모금의 여력을 남김없이 흡수함으로써 생긴 결과이기도 하다. 이로 인해 민간차원의 모금운동은 작년에 비해 형편없이 줄어들었다.
이러한 상황에서는 민간모금보다는 정부차원의 지원이 훨씬 더 중요한 의미를 가질 수밖에 없다. 그런 점에서 금년 4월 북경에서 열린 남북차관급 비료회담을 통해 불거진 상호주의는 많은 문제점을 남긴 셈이다. 국가간 관계에서 상호주의가 호혜평등한 국가관계를 형성하기 위한 기본원칙으로 필요하다는 점은 상식에 속한다. 그러나 인도적 지원 문제는 정치, 체제, 사상을 뛰어넘는 인간의 양심에 기초한 무조건적 행위로 상호주의가 적용될 수 있는 문제가 아니다. 물론 정부는 이산가족의 고통을 해결하는데 조금이라도 진전을 이룩하기 위한 선의에서 시작한 것이지만 결과적으로는 YS 정부가 4자회담과 연계하여 북한을 옥죄었던 것과 비슷한 결과를 빚고 말았다. 현재 정부는 남북이산가족 문제의 해결을 대북정책의 주요 추진방향으로 설정하고, 이를 정부 차원뿐만이 아니라 민간 차원에서의 다양한 접촉과 시도를 권장하고 있다. 그러나 북한 식량난의 가장 큰 피해자가 60대 이상의 노인임을 감안할 때 (탈북자에 대한 조사에 의하면 식량난으로 최근 2년 동안 탈북자 가족 중 60대 이상의 경우 66%가 사망함) 이산가족 문제 해결을 이유로 식량이나 비료의 지원을 유예하는 것은 바람직하지 않다.
정부는 민간차원의 모금에 대한 규제를 해제하였지만 실제적으로는 이 점이 아무런 도움이 되지 않았다. 대북지원이 정부주도로 이루어지지 않으면 안되는 상황에 우리 사회가 처해 있기 때문이다. 이러한 점에서 보면 정부는 아직도 북한의 식량난에 대한 심각한 대응태세를 갖추지 못하고 있는 것으로 보인다. 지금과 같은 상황에서는 정부의 대북정책 목표인 『평화 화해 협력』실현을 통한 남북관계 개선도 실현하기 어렵다. 현실적인 계산에 익숙한 북한으로서는 남한의 인도적 지원의 규모와 내용을 관계개선의 중요한 바로미터로 설정할 것으로 보이기 때문이다. 정부는 지금부터라도 인도적 지원을 통한 북한 식량난 해소를 매우 중요한 정책 추진목표로 삼고, 대북 긴급식량지원 계획의 수립과 함께 적극적인 집행에 나서야 한다.
2) 민간의 대북지원 활성화를 위한 제도개선이 필요하다.
새 정부가 민간차원의 대북지원 활성화를 위해 자선음악회, 바자회 등 이벤트성 모금행사, 언론사와 기업체의 모금행사 협찬 및 무기명 기탁, ARS모금 등을 허용하는 진일보한 모습을 보이고 있음에도 불구하고 민간차원의 대북지원운동은 대폭 위축되고 있다. 이러한 상태를 벗어나기 위해서는 민간부문의 대북지원활동을 활성화시키기 위한 정부의 보다 적극적인 대책이 필수적으로 요청되고 있다.
첫째로는 창구다원화 정책의 정착이다. 민간지원의 규모가 소량이기 때문에 배급이 제대로 되지 않는 가장 어려운 지역에 직접 전달을 하는 방안을 모색하는 일이 매우 필요하다. 이 경우 지원식량의 군용미 전용에 대한 우려도 불식될 수 있고 민간모금운동의 의욕도 커질 수 있다. 나아가 정부지원량의 일부를 민간단체에 주어 대신 분배하도록 하는 방안도 강구할 수 있다. (이미 미국은 이러한 제도를 도입하고 있다.) 이러한 방식의 지원이 가능하려면 그동안 민간단체에서 꾸준히 주장해 온 창구다원화가 정착되어야 한다. 정부는 금년 9월말 우리민족서로돕기운동 등 5개 단체에 독자적인 대북지원 창구 개설을 허용하였지만 아직까지는 대북지원물량에 적십자 표기를 명시하고 금번 지원에 한해 1회적으로 허용하는 과도기적인 조처일 따름이다.
둘째로는 민간모금운동의 활성화를 위해 정부가 매칭펀드(matching fund)제도를 도입하는 일이다. 이미 카나다는 민간모금의 4배에 달하는 매칭펀드를 제공하고 있다. 이러한 방식은 열기가 떨어지고 있는 민간모금을 크게 활성화시킬 수 있다. 정부가 이러한 제도를 도입하지 않고 무조건 대북지원은 민간이 알아서 해라 하는 식의 태도를 취하는 것은 북한의 식량난을 외면하는 처사나 마찬가지다.
셋째로는 그동안 민간단체에서 계속 요구하여 왔던 기부금품모집규제법의 철폐와 인도적인 구호활동에 대한 세금 면제 등의 조처를 취하는 일이다. 지금은 비료를 북한에 보내더라도 부가가치세까지 지불하여야 하며 옷을 대북지원용으로 기증받더라도 기업체는 세금을 전부 내야 한다. 이러한 상태에서는 모금이 활성화되기 어렵다.
3) 햇볕론과 흡수통일 배제
지금 북한은 9월 사회주의 헌법의 개정과 새로운 지도체제의 출범에서 보여지는 바와 같이 현 김정일 체제를 유지하기 위해 국가체제의 군사화를 중심으로 사회통제를 강화하고 있고 대외적으로는 남한과의 적대적 의존관계의 유지와 대미관계 개선을 양 축으로 한 정책을 그대로 존속시키고 있다. 남한으로의 흡수통일에 대한 불안감이 여전히 자리잡고 있기 때문이다.
이러한 상황에서 북한이 대결정책을 포기하고 평화공존의 틀을 받아들이려면 남북교류와 협력을 통해서도 자신의 체제를 유지할 수 있다는 전망과 확신이 서야 한다. 현재 김대중 정부의 대북포용정책을 단적으로 표현하고 있는 햇볕론은 흡수통일의 배제 원칙을 정확히 표현하는 용어라기보다는 반대로 흡수통일을 전제로 한 전술적 방침으로 오해될 소지가 매우 크다. 따라서 정부는 햇볕론이라는 부적절한 용어를 폐기하고 북한에 대해 흡수통일을 배제한다는 신호를 명백하게 지속적으로 보내야 한다.
3. 대북 민간지원운동의 방향
금년의 대북민간지원운동은 전년에 비해 상당한 약화를 감수해야 했다. 민간모금운동의 약화를 가져다 준 첫 번째 이유는 말할 것도 없이 IMF 경제위기이다. 이로 인해 기업의 연쇄도산과 실업자의 대량증가가 생겨 국민의 모금역량이 현저히 감소되었다. 둘째로는 그동안 대북지원운동에 참여하였던 시민사회단체와 종교계, 그리고 언론사의 많은 역량이 실업문제 해결에 나섬으로써 지원역량의 분산을 겪어야 했다. 이에 덧붙여 인공위성사건, 공비침투등 북한의 도발과 국경 없는 의사회의 철수 등은 대북지원에 대한 국민의 열의에 많은 타격을 가하고 있다. 이로 인해 북한의 식량난에 대한 처절한 뉴스에도 불구하고 이에 대해 불감증을 느끼는 국민의 수가 계속 늘고 있다. 김대중정부의 출범에 의한 정치환경의 개선에도 불구하고 상황은 더욱 어려워지고 있다. 그럼에도 불구하고 북의 식량난은 날이 갈수록 어려워지고 있기 때문에 민간모금운동은 끈질긴 노력을 더욱 열심히 하지 않으면 안되는 실정이다.
1) 정부의 對北 지원 확대를 촉구하는 일
지금 민간차원의 지원을 활성화하기 위한 노력을 하는 것은 필요하기는 하지만 극히 부분적인 것 밖에는 되지 않는다. 가장 중요한 일은 정부의 지원을 확대하는 일이며 이점이 어렵다면 정부가 민간을 통해 지원하는 길이라도 마련하는 일이다. 따라서 현재 민간모금운동의 가장 중요한 과제는 정부의 책임있는 태도를 촉구하는 일이다. 지금 남북교류협력기금으로는 제약이 많기 때문에 이번 정부예산을 세울 때 대북지원 확대를 염두에 두고 예산을 세울 수 있도록 캠페인을 전개하여야 한다.
2) 계약재배 프로젝트의 공동추진
IMF의 어려운 상황에서 모금운동을 계속하기 위해서는 획기적인 방식의 전환이 있어야 한다. 첫째는 물고기보다는 물고기 잡는 법을 가르쳐 주어야 하고, 둘째로 불특정 다수에게 주는 것이 아니라 수혜 대상을 정확히 알고 줄 수 있어야 하고, 셋째로는 밑빠진 독에 물붓기를 하는 것이 아니라 북한인 스스로의 힘으로 자력갱생을 할 수 있는 방식으로의 전환이 있어야 한다. 이 모두를 충족시키는 가장 바람직한 방안은 농업협력사업이다.
그동안 남북한 농업협력사업으로 제시되었던 내용들은 계약재배와 주문생산, 합영 및 농장의 설치 운영, 북한 농업구조개선사업, 농업기술과 전문인력 교류사업, 농업단체간의 교류 및 협력사업, 자연재해를 입은 생산기반시설의 복구사업등이 있다. 이중에서도 계약재배사업은 정부간 대화가 이루어지고 있지 않은 상황에서 민간단체가 실험적으로 추진하기에 적합한 사업이라고 할 수 있다.
한정된 자원을 가지고 대북 협력사업을 실질적으로 진전시키기 위해서는 대북지원 민간단체들이 개별적으로 북한과 교섭하는 것보다는 프로젝트 별 컨소시엄을 구성하여 추진하는 것이 더욱 바람직하며 북한측도 이점을 희망하고 있다. 이는 결과적으로 민간지원단체들의 대북협상력을 높여 줄뿐만 아니라 협력사업의 진전을 담보해 줄 것이다.
우리민족서로돕기운동은 그동안 (가칭) 농업은행의 설립을 추진해 왔다. 즉 한국의 종교계, 민간단체, 해외 우리민족서로돕기운동, 농협 등 각계가 힘을 합쳐 수십억원의 농업융자자금을 마련하고 이 돈으로 북한의 협동농장과 계약을 체결하여 농장이 필요로 하는 비료, 기름, 트럭터 타이어 등을 현물로 제공하는 것이다. 그리고 수확 후에는 영농자금에 해당하는 물자를 대신 받아 이를 현금화하여 이듬해에 다른 농장을 다시 지원하는 일이다. 지금까지의 대북 간접접촉에 의하면 북한은 이 아이디어에 대해 매우 호의적이며 11월중에 우리민족서로돕기운동 대표단의 방북이 이루어지면 이점에 대해 북한당국과 구체적인 내용을 협의할 수 있기를 희망하고 있다. 이러한 농업은행이 설립될 수 있다면 옥수수등의 재배 뿐만아니라 북한의 양잠사업을 활성화하는 일에도 지원이 가능하고, 그 외에도 대북협력사업의 프로젝트를 투자효과와 사업의 실현성, 경제성등을 판단하여 북한에 개발자금을 대출하는 것도 상정해 볼 수 있게 된다. 즉 IBRD의 개발도상국에 대한 개발자금 지원프로그램을 준용해 볼 수 있다.
나아가 농업은행은 국제적인 협력 또는 동북아 4대강국과의 협력을 이끌어 냄으로 한반도에너지개발기구(KEDO)와 같은 대북지원 국제협력체제를 추진할 수 있다. 농업은행이 주축이 되어 정부와 국제기구의 참여 아래 한반도식량개발기구(KADO)를 발족시키는 구상도 꼭 불가능하지는 않을 것이다.
3) 소액지원사업의 활성화
적십자사를 통한 대량지원 방식은 분배의 투명성과 관련하여 논란을 일으킨 것이 어제 오늘의 문제가 아니다. 분배과정의 투명성과 모니터링 보장이 인도적 지원 사업의 전제가 될 수는 없지만 이 문제가 대북지원에 대한 국민적 공감대 형성에 지대한 영향을 미치는 것도 무시할 수 없다.
지난 몇 년간의 북한 식량난 진행과정에서 북한당국은 함경남북도, 강원도 등 동부지역에 대한 식량배급을 중단하였고, 이 지역의 피해는 북한의 다른 어느 지역보다도 막심하다. 민간단체들은 식량난으로 인한 피해가 특히 심한 지역에 보다 많은 식량지원을 하기 위해 다양한 모색과 실천들을 해왔다. 연변 조선족들을 통한 특정 피해지역에 대한 소액지원방식의 실험들은 지원식량에 대한 분배투명성과 모니터링이 가능하다는 것을 보여주고 있다. 이 과정에서 민간단체들은 독자적인 지원창구들을 열어가고 있다.
○○시 살리기 운동, 국수공장 설립, 자매결연 방식 등의 다양한 시도들을 적극적으로 확대하여 특정 지역을 대상으로 한 소액지원사업을 대북 민간지원운동의 중심적 사업방식으로 발전시켜야 할 것이다.
4) 지원 물품의 다양화
북한은 식량난만이 아니라 생필품을 포함한 모든 부문에서 물자부족에 허덕이고 있다. IMF 경제위기로 남한에서도 물자 아껴쓰기와 재활용에 대한 관심들이 높아져 있지만 남한과 북한의 소비수준과 경제력 차이로 인해 남한 내에서는 상품가치를 잃어버렸지만 북한에는 매우 유용한 물자들이 많이 있다.
북한 주민의 겨울나기를 위한 내의와 외투 등 의류, 신발, 모포등 옷보내기 운동은 작년에 이어 올해에도 계속 추진되어야 한다. 또한 북한에 각종 전문서적을 보내는 운동은 북한의 개혁개방을 돕는데 크게 기여할 수 있을 것이다. 국내에서 사양화 된 컴퓨터를 북한에 보내는 운동도 북한의 어린이들을 위해 매우 필요한 일이다. 이외에도 재고가 누적된 분유보내기, 북한 농가분양을 위한 젖염소보내기 운동 등 지원물품을 다양화하는 일은 모금운동의 효과를 높이고 북한과의 접촉면을 넓히는 데에도 기여할 것이다.
4) 미국의 對北 경제제재 완화 추진
북한에 대한 국제사회의 강경여론, 특히 미국내의 대북강경론을 설득하는 데는 많은 어려움이 존재한다. 특히 북한이 강성대국을 표방하며 체제의 군사화에 박차를 가하고, 국제 NGO의 북한 내 활동에 대한 제약과 북한 식량난 실상에 대한 통제를 계속하면서 미국에서 대북강경론이 힘을 받고 있다. 그럼에도 불구하고 대북 포용정책이 한민족과 국제사회가 선택할 수 있는 유일한 방책일 수 밖에 없다. 이렇게 생각할 때 우리가 심각하게 고려해야 할 점이 미국의 대북경제제재의 해제를 추진하는 일이다. 미국의 경제제재가 북한의 개혁개방을 가로막는 조처일 뿐만 아니라 우리가 진정으로 북의 경제난 극복을 원한다면 경제제재의 해제가 가장 중요한 정책이 되기 때문이다. 바로 이점 때문에 김대중대통령도 미국정부에 대북경제제재의 완화를 요청한 바 있다.
미국은 북한을 적성국, 테러지원국으로 간주하여 강력한 금수조치를 취해왔다. 수출관리법, 대외원조법, 무기수출통제법, 미사일수출통제규정 등의 복잡한 그물망이 북한을 제재하고 있다. 주요 제재내용은 북한의 미국 내 자산동결, 미-북간 금융거래, 미국기업의 대북투자 제한, 대북한 무기금수 등이다. 이러한 제재의 완화는 상호주의와 점진주의를 원칙으로 하여 상대방이 미국이 요구하는 사항을 따를 때에 한해 이뤄지고 있다.
미국의 대북제재조치의 해제는 행정부 단독으로 할 수 있는 것, 의회의 동의를 받아야 하는 것, 법개정이 필요한 사항 등 크게 세가지로 분류할 수 있다. 그러나 행정부가 단독으로 할 수 있는 사안도 추후 해당조치가 국익에 유리했다는 것을 의회에 증명해야 한다는 점에서 큰 폭의 완화내용을 갖기 어렵다. 특히 핵심적인 부분의 제재를 풀기 위해서는 미 의회의 법개정이 절대적으로 필요하다.
따라서 미국 의회를 설득하기 위한 대북 민간지원단체의 활동이 절실히 요망된다. 이 문제는 특별히 우리민족서로돕기운동 미주본부의 당면 캠페인 과제가 되어야 하고 우리들로서도 이를 뒷받침하는 노력을 할 필요가 있다. 사회 각계 지도자들의 뜻을 담은 서한 발송, 미 의회 방문단 파견 등과 함께 국제NGO와의 연대활동을 통해 미국의 대북경제제재 해제를 위한 활동이 적극 전개되어야 한다.
