지난 1995년이래 98년 9월까지 3년간 한국정부와 민간단체, 그리고 국제기구를 통한 대북지원은 금액으로 따져 9억5천98만불에 이르고 있다.(통일부 자료) 이중 남한의 민간이 지원한 금액은 3,455만불로서 상대적으로는 소액에 불과하다. 그러나 정부와 국제사회의 상당액의 지원을 불러일으킨 것은 비록 소액이라 하더라도 이러한 자발적 시민운동의 노력에 힘입은 바가 컸다할 것이며 앞으로도 국내외 정부및 국제기구에 비록 양적으로는 적다고 하더라도 이러한 시민운동은 계속 북한동포를 돕는 국제운동의 선도역할을 하리라고 여겨진다.
특히 양적인 다과를 떠나서 정부와 국제사회의 대북정책 일반, 대북 교류, 협력, 인도적 지원사업의 방향을 제시하는 여론을 선도하는 매우 중요한 역할이 시민사회운동에 놓여있다.
이제 남한시민사회가 보는 대북교류, 협력, 인도적 지원 사업방향에 관하여 정부, 기업, 민간사회의 3주체가 어떤 관점과 원칙을 가지는 것이 바람직하냐에 관해서 생각해 보기로 하겠다.
1.김대중 정부의 대북정책 평가
김대중 정부는 대북정책의 기조로 첫째, 무력도발 불용, 둘째, 흡수통일 배제, 셋째, 남북화해, 협력의 적극 추진이라는 대북정책의 3원칙과 더불어 정경분리에 의한 경제교류, 협력을 확대 추진하겠다는 의지를 밝힌바 있다. 여기에는 또한 기존의 시민운동이 끈질기게 요구하여왔던 창구단일화에서 창구다원화로의 변화가 내포되어 있다.
전반적으로 김대중 정부는 잠수함 사건등의 돌출적 사건에도 불구하고 햇볕론이라고 지칭되는 정책의 일관성을 유지하여 왔으며 이는 현단계에서 가능한 합리적인 정책으로 시민사회는 대체로 평가하고 있다. 그러나 그럼에도 불구하고 경협분야와는 달리 인도적 지원분야에서는 창구단일화의 원칙이 아직도 존속되고 있다. 창구단일화란 과거 북한과의 접촉이 희소하였던 시대의 통제방식이나 95년 이래 급격히 팽창하고 있는 이 시대에 있어서는 더이상 유지할 수 없는 정책이다. 북한이 어디까지 남한 민간의 방북및 접촉수요를 수용할런지는 알 수 없으나 남한정부는 더이상 이 문제를 직접 통제할 필요가 없다고 여겨진다. 다만 민간이 이를 스스로 자율, 규제할 수 있는 일종의 가이드라인을 설정하는 것으로 충분하다고 여겨진다. 민간사회는 종교, 기업, 인도적 지원단체등 유사한 성격의 조직들이 스스로 대북사업에 있어서의 내부규율을 만들고 이를 준수하는 성숙된 자세가 필요하다. 이는 마치 동종, 유사업종의 과잉투자를 업계 스스로의 빅딜에 의해서 규제하는 것을 정부가 종용하는 것과 마찬가지라고 할 수 있다. 이런 방식에 의해서 현재 발생하는 것과 같은 과당경쟁, 지나친 중개료의 지불과 같은 현상을 통제할 수 있으리라고 여겨진다.
대북관계의 특성상 햇볕론이 계속 지속될 수 있거나 혹은 반드시 성과를 거둔다는 보장은 없다. 북한정권의 불투명성과 예측불가성은 평화정착, 교류, 협력 확대를 지향하는 현정권의 관계개선 노력이 과연 성과를 거둘 것이냐를 회의하게 만들고 있다. 역대 정권 중 가장 강한 민주적 정통성을 지닌 정권에 대해서도 북한은 여전히 적대적 언사를 삼가지 않고 있다. 또한 최근의 국경없는 의사회의 북한철수와 같이 인도적 지원단체를 좌절하게끔하는 행동도 지속되고 있다. 이러한 북한의 행태가 남한에 있어서 햇볕론을 공격하는 세력의 주장을 결과적으로 강화시켜주는 측면도 있다. 그러나 이러한 많은 난관에도 불구하고 한국정부는 인내심을 가지고 현재의 기조를 유지해야 할 것이다. 그럴 때 현재와 같은 교착국면의 해소가 언젠가는 이루어질 것이기 때문이다.
북한이 원하는 것은 체제보장이고 남한이 원하는 것이 평화정착, 즉 안보불안의 해소라고 한다면 양자는 결코 모순되는 것이 아니다. 대북정책의 기조가 현재까지 교류,협력의 확대에 있었다면 이제는 이와 아울러 평화체제의 구축에 본격적인 노력을 기울여야할 때라고 여겨진다. 한국의 정부와 민간은 남이 북을 흡수통일할 정책의지를 가지고 있지 않다는 점을 북한정부에 반복하여 전달, 설득시키는 노력을 지속하여야 한다. 그렇지 않을 때에 북은 모든 형태의 교류, 협력 그리고 인도적 지원까지 흡수통일의 책략으로 오해하여 거부할 소지가 있다.
다음으로 보다 중요한 것은 과거 1975년 유럽안보협력회의(CSCE)와 같은 동북아의 다자간 안보체제의 구축이 반드시 필요하다는 점이다. 남북양당사자의 기본관계합의서라고 할 수 있는 1991년의 남북기본합의서의 이행과 아울러 이를 다자간 안보체제의 구축으로 국제적으로 보장하는 이중의 잠금장치를 설정하는 것이 필요하며 이로써 가능한 최대의 체제보장과 평화정착을 동시에 이루어내야 한다. 즉 체제보장과 평화정착의 빅딜을 추구하는 것이 현명하다. 지금은 체제와 통일을 논의할 때가 아니라 오히려 한반도의 현상태를 안정화시키려는 노력이 필요하며 민간운동은 이런 방향으로 남의 사회적 분위기를 유도하고 북한정부를 설득하는 노력을 경주하여야 한다.
2. 정부, 기업, NGO의 역할과 기능
정부, 기업, NGO는 현재 대북사업에 있어서의 3개의 핵심주체라고 할 수 있다. 이들이 북과 교류, 협상하는 방식은 같을 수가 없는데 여기에서 논의의 핵심은 이른바 상호주의와 정경분리의 내용과 적용방식이다. 인도적 지원, 상업적 교역, 상호협력 사업에서 이를 여하히 적용할 것이냐는 문제가 등장하며 여기에는 일정한 원칙이 필요하다. 예를 들어 인도적 지원에는 상호주의의 원칙이 적용되어서는 안되지만 상업적 거래에서는 대가성의 원칙이 분명히 적용되어야할 것이다. 현재 남북교류, 협력, 교역에서의 많은 혼란은 이러한 원칙의 무분별한 적용과 남과 북의 상이한 기준과 잣대에 있다.
북은 남한 기업과의 거래에 있어서 조총련 기업과의 거래방식을 준용하여서는 아니되며 남한 기업이 이를 받아들여서도 곤란하다. 즉 교역을 일종의 민족사업이나 애국사업으로 간주하여서는 안된다는 것이다. 또한 인도적 지원, 상업적 교역에 있어서는 정경분리의 원칙이 적용되어 잠수함사건 등의 돌출사건에 의해서 이것이 영향받아서는 안될 것이다.
그러나 정부차원의 협력사업에 있어서는 정치적, 군사적 대가를 비록 직접적이 아니고 간접적 혹은 장기적 차원에서라도 반드시 구하여야 할 것이다. 금년4월의 북경비료회담의 실패 이후 통일부 장관이 상호주의를 신축성있게 적용하겠다고 하였지만 정부차원에서의 상호주의의 추구가 부정되는 것 보다는 인도적지원사업의 경우 상호주의를 적용하지 않는다는 말이 더 적절할 것이다. 대북 경수로건설사업은 인도적 지원이 아니며 북의 핵동결이라는 정치, 군사적 대가와 맞바꾼 것이다. 95년 김영삼 정부의 15만톤 쌀지원은 남북관계의 개선 혹은 북한의 개혁,개방의 단초를 연다는 정치적 대가를 염두에 둔 행위였으나 이에 관한 북한과의 합의 혹은 거래가 없었기 때문에 이것이 대가성 없는 인도적 지원인지 혹은 정치적 거래인지가 분명하지 않았으며 결국 소기의 목적을 거두는데 실패하고 말았다.
현재까지 남한 기업이 많은 부분에 있어서 대북진출 혹은 대북접촉은 순수한 수익성 위주의 사업이라기 보다 크고 작은 정치적 계산이 삽입된 복잡한 성격을 가졌다. 꼭 이 점만의 이유는 아니겠지만 그동안 대부분의 대북사업은 수익성면에서 실패하였으며 투자, 합작, 합영에 있어서 다같이 신통한 성과를 내지 못하고 있다. 이제 남한정부의 정경분리 방침에 의하여 정책의 투명성과 일관성이 보장될 수 있다면 큰 걸림돌의 하나가 제거되었다고 할 수 있다. 이제는 명실상부한 정경분리가 이루어져 기업은 기업활동 이외의 다른 것에 신경을 쓰지 말고 정치권도 기업을 이런 면에서 이용하지 말아야 할 것이다.
3. 경협의 문제점과 개선방안
남북의 사회가 가장 폭넓게 접촉할 수 있는 영역은 결국은 경제분야이다. 또한 정치, 군사분야, 경협 그리고 사회문화분야의 3영역중 가장 비정치적인 부분이 경협이며 이런 면에서 남북관계의 해빙이 이루어져 본격적 교류가 이루어진다면 결국 경제분야에서의 물적 그리고 인적교류를 통할 전망이 가장 크다고 하겠다.
경제와 정치를 완전히 분리한다는 것은 아마도 불가능할 것이다. 이는 사회문화분야에 대해서도 동일한 말일 수 있다. 그렇다면 정경분리의 개념은 무엇이 되겠는가? 그것은 쉽게 말해서 그때그때의 변화무쌍한 정치, 군사적 현안의 발전이 보다 장기적이고 연속적인 사업의 흐름을 방해하지 말아야한다는 것이다. 정치적 관계의 발전이나 퇴행에 따라서 경제사업이 즉각적인 영향을 받는다면 장기적인 투자나 사업계획은 지난해진다. 정치, 군사적 대립이 극단적일 때 정상적인 경협이란 불가능하다. 따라서 경협을 원활히 수행하기 위한 최소한의 안보환경이 필요하며 이것이 정부의 역할이 되어야 한다. 그러나 대규모의 경협이 시행되면 이번에는 이것이 극단적인 정치, 군사적 대립을 불가능하게 하며 경제가 정치, 군사영역을 규정하는 효과를 가질 수가 있다. 현재의 남북관계는 최소한의 안보환경을 다지는 마지막 단계라고 볼 수 있으며 이제 인내심을 가지고 경제관계가 여타 관계를 규정하는 단계로 넘어가는 국면을 기다려야할 것이다. 서구 국가들 사이에서 그리고 미국과 서구, 미국과 일본 사이에서 전쟁이 불가능한 것은 이들 국가가 동일한 경제적 영역에서 상호침투, 결박되어 있기 때문이다. 이제 중국과 서방과의 관계가 점차 이러한 단계에 접어들고 있으며 희망적으로는 남북관계가 이와 유사한 길을 걸었으면 한다.
그러나 경협은 어디까지나 그 자체의 수익성과 사업성의 논리로 진행되어야지 이것이 북한의 체제변화와 개혁, 개방을 유도하는 수단으로 추구되어진다면 이것은 결코 성공할 수가 없고 그것은 다시 정경분리의 원칙을 훼손하는 것이 될 뿐이다. 최소한 경협은 즉각적이거나 단기적인 정치적 효과를 계산하여 집행되어서는 안된다.
현재 남북한은 각각 북한의 기아사태와 남한의 IMF사태라는 심각한 경제적 어려움을 겪고 있다. 대북지원, 경수로 물자, KEDO의 중유공급을 제외한 순수한 경제적 교류는 96년 이래 연간 2억5천만불 수준에서 정체되고 있다. 특히 IMF사태 이후에는 상당한 교역의 축소가 이루어지고 있다. 대북투자는 대우, 태창, 한국전력, 한국통신, 외환은행, 녹십자가 승인되었으나 대우의 민족산업총회사(이는 상당한 경영상의 어려움을 지니고 있다고 한다)를 제외하면 그 실행이 미미하다. 또한 이중 한국전력, 한국통신, 외환은행은 경수로사업 지원으로 그 역할이 한정되어있는 실정이다.
현재 남북교역은 정체되고 있을 뿐 아니라 대부분의 기업은 북한에 막대한 규모의 회수전망이 불투명한 부실채권을 안고 있다. 이런 상황에서 남북교역의 활성화를 기대할 수는 없다. 더구나 IMF사태로 인하여 남한의 기업은 과거와 같이 적자를 감수하고 북한에 투자, 진출할 수 있는 여력이 크게 줄어들었다. 이를 해소하는 길은 남북의 교역과 투자가 남북관계의 특수성에서 벗어나 일반적 국제관례에 부응하는 거래관행을 정착시키는 데 있다.
가장 시급한 것은 3국을 통한 간접교역의 지양, 거래비용의 축소, 기술자 방북의 용이, 무역대금의 정확한 결제가 이루어지고 각종 사기사건과 불필요한 중개인의 개입이 배제되는 일이다. 남북간 육해상의 직접 교역로의 확보와 거래를 위한 인적 교류와 정보, 통신환경의 개선이 없이는 남북경협의 활성화를 기대할 수 없다. 또한 북한당국에 대해서도 투명성과 일관성을 요구하여야 하며 이것이 이루어지지 않을 때에는 무리하게 경협사업을 추진하기 보다는 인내심을 가지고 기다리는 수 밖에 없다.
대북투자에서 위탁가공사업은 비교적 활성화되고 있지만 합영사업은 대우의 예를 제외하고는 제대로 진행되지 못하고 있으며 북은 합영보다는 합작사업을 강력히 원하고 있다. 합영이란 남한 기업이 경영에 참가하는 것이고 합작이란 돈만대는 것으로서 이는 상당한 투자위험을 내포하고 있어서 선뜻 나서기 곤란하다. 결국 국제적 상거래관행의 도입과 남한 기업인의 상당한 경영상의 자율성이 보장되어야 경협의 활성화를 기대할 수 있다. 남한과 해외의 동포사회는 남북의 정부에 대하여 다같이 원활한 기업활동을 위한 환경조성을 촉구하여야하며, 특히 이점에서 북한정부는 변화를 받아들이겠다는 태도를 가져야 할 것이다.
남북경협은 동일한 언어와 문화를 지니고 있는데서 오는 여타 제3국과 비교할 수 없는 엄청난 경영상의 이점이 있기 때문에 3국을 통한 우회접촉과 거래의 불편성만 제거된다면 여타 지역과 비교할 수 없는 투자의 이점을 누릴 수 있다. 또한 IMF로 인한 잉여생산시설을 이전함으로써 생기는 막대한 경제적인 이점도 있다. 더구나 위기는 기회라는 말대로 IMF는 남북경협의 거품을 제거하고 국제적 수준의 정상적 거래관행을 정착시키는 계기가 될 수도 있다. 그렇다면 이제 남북경협 정상화의 시기가 다가오고 있다고 할 수 있다.
4. 인도적 지원과 남북농업교류, 협력사업
대북 식량지원이 수년째에 들어서면서 대북지원사업방식의 전환이 점차 이루어지고 있다. 특히 한국의 경우 IMF의 어려운 상황에서 모금운동을 계속하기 위해서도 획기적인 방식의 전환이 있지 않으면 안될 상황에 처해 있다. 첫째는 물고기보다는 물고기 잡는 법을 가르쳐 주어야 하고, 둘째로 불특정 다수에게 주는 것이 아니라 수혜 대상을 정확히 알고 줄 수 있어야 하고, 셋째로는 밑빠진 독에 물붓기를 하는 것이 아니라 북한인 스스로의 힘으로 자력갱생을 할 수 있는 방식으로의 전환이 있어야 한다. 이 모두를 충족시키는 가장 바람직한 방안은 농업협력사업이다.
그동안 남북한 농업협력사업으로 제시되었던 내용들은 계약재배와 주문생산, 합영 및 농장의 설치 운영, 북한 농업구조개선사업, 농업기술과 전문인력 교류사업, 농업단체간의 교류 및 협력사업, 자연재해를 입은 생산기반시설의 복구사업등이 있다. 이중에서도 계약재배사업은 정부간 대화가 이루어지고 있지 않은 상황에서 민간단체가 실험적으로 추진하기에 적합한 사업이라고 할 수 있다.
한정된 자원을 가지고 대북 협력사업을 실질적으로 진전시키기 위해서는 대북지원 민간단체들이 개별적으로 북한과 교섭하는 것보다는 프로젝트 별 컨소시엄을 구성하여 추진하는 것이 더욱 바람직하며 북한측도 이점을 희망하고 있다. 이는 결과적으로 민간지원단체들의 대북협상력을 높여 줄뿐만 아니라 협력사업의 진전을 담보해 줄 것이다.
이러한 점에서 한국의 우리민족서로돕기운동은 그동안 (가칭) 농업은행의 설립을 추진해 왔다. 즉 한국의 종교계, 민간단체, 농협 등 각계가 힘을 합쳐 수십억원의 농업융자자금을 마련하고 이 돈으로 북한의 협동농장과 계약을 체결하여 농장이 필요로 하는 비료, 기름, 트럭터 타이어 등을 현물로 제공하자는 것이다. 그리고 수확 후에는 영농자금에 해당하는 물자를 대신 받아 이를 현금화하여 이듬해에 다른 농장을 다시 지원하자는 것이다. 지금까지의 대북 간접접촉에 의하면 북한은 이 아이디어에 대해 매우 호의적이며 11월중에 우리민족서로돕기운동 대표단의 방북이 이루어지면 이점에 대해 북한당국과 구체적인 내용을 협의할 수 있기를 희망하고 있다. 이러한 농업은행이 설립될 수 있다면 옥수수등의 재배 뿐만아니라 북한의 양잠사업을 활성화하는 일에도 지원이 가능하고, 그 외에도 대북협력사업의 프로젝트를 투자효과와 사업의 실현성, 경제성등을 판단하여 북한에 개발자금을 대출하는 것도 상정해 볼 수 있게 된다. 이러한 농업은행의 구상은 한국의 우리민족서로돕기운동 뿐만 아니라 해외의 우리민족서로돕기운동이 다같이 힘을 합쳐 실현해 볼 수 있는 방안이라고 생각되어 이번 대회에서 진지한 협의가 있기를 바라고 있다.
물론 인도적 지원사업이 농업은행프로젝트 하나만일 수는 없다. 해외와 한국의 우리민족서로돕기운동이 각자의 사정과 여건에 따라 다양한 방식으로 대북지원 활동을 하는 것이 당연하다. 한국의 경우에는 지금도 ○○시 살리기운동을 계속하고 있으며 앞으로도 이러한 방식의 소량 직접지원방식을 계속 확대해 나갈 계획이다. 특별히 이러한 방식은 북한에 고향을 둔 실향민으로 하여금 자기 고향을 돕도록 하는 의미도 갖는다. 이러한 소량 직접지원방식은 분배의 투명성문제도 피해나갈 수 있어 매우 바람직한 방식으로 보여진다.
식량 이외에도 다양한 형태의 지원운동이 있을 수 있다. 한국의 우리민족서로돕기운동은 작년 가을 내의와 외투, 의류, 신발, 모포등 옷보내기운동을 성공적으로 전개하여 40피트 컨테이너 37개를 나진 선봉지역에 보낸 바 있고 금년에도 옷보내기 운동을 재개할 방침이다. 또한 북한에 각종 전문서적을 보내는 운동을 출판업협동조합과 함께 추진하고 있고 국내에서 사양화 된 컴퓨터를 북한에 보내는 운동도 기획중이다. 이외에도 재고가 누적된 분유보내기운동도 하였고 이제 곧 북한 농가분양을 위한 젖염소 보내기 운동이 이루어지게 되어 400마리의 뉴질란드산 젖염소가 북한에 들어갈 예정이다. 이번 젖염소는 북의 젖염소의 종축개량을 하기 위한 목적이라는데 큰 의미가 있다. 따라서 젖염소보내기는 단지 한국에서의 운동으로 국한되지 말고 범교포적으로 진행되는 것이 훨씬 바람직할 것으로 보여진다.
5. 미국의 對北 경제제재 완화 추진
북한에 대한 국제사회의 강경여론, 특히 미국내의 대북강경론을 설득하는 데는 많은 어려움이 존재한다. 특히 북한이 강성대국을 표방하며 체제의 군사화에 박차를 가하고, 국제 NGO의 북한 내 활동에 대한 제약과 북한 식량난 실상에 대한 통제를 계속하면서 미국에서 대북강경론이 힘을 받고 있다. 그럼에도 불구하고 대북 포용정책이 한민족과 국제사회가 선택할 수 있는 유일한 방책일 수 밖에 없다. 이렇게 생각할 때 우리가 심각하게 고려해야 할 점이 미국의 대북경제제재의 해제를 추진하는 일이다. 미국의 경제제재가 북한의 개혁개방을 가로막는 조처일 뿐만 아니라 우리가 진정으로 북의 경제난 극복을 원한다면 경제제재의 해제가 가장 중요한 정책이 되기 때문이다. 바로 이점 때문에 김대중대통령도 미국정부에 대북경제제재의 완화를 요청한 바 있다.
미국은 북한을 적성국, 테러지원국으로 간주하여 강력한 금수조치를 취해왔다. 수출관리법, 대외원조법, 무기수출통제법, 미사일수출통제규정 등의 복잡한 그물망이 북한을 제재하고 있다. 주요 제재내용은 북한의 미국 내 자산동결, 미-북간 금융거래, 미국기업의 대북투자 제한, 대북한 무기금수 등이다. 이러한 제재의 완화는 상호주의와 점진주의를 원칙으로 하여 상대방이 미국이 요구하는 사항을 따를 때에 한해 이뤄지고 있다.
미국의 대북제재조치의 해제는 행정부 단독으로 할 수 있는 것, 의회의 동의를 받아야 하는 것, 법개정이 필요한 사항 등 크게 세가지로 분류할 수 있다. 그러나 행정부가 단독으로 할 수 있는 사안도 추후 해당조치가 국익에 유리했다는 것을 의회에 증명해야 한다는 점에서 큰 폭의 완화내용을 갖기 어렵다. 특히 핵심적인 부분의 제재를 풀기 위해서는 미 의회의 법개정이 절대적으로 필요하다.
따라서 미국 의회를 설득하기 위한 대북 민간지원단체의 활동이 절실히 요망된다. 이 문제는 특별히 우리민족서로돕기운동 미주본부의 당면 캠페인 과제가 되어야 하고 한국의 우리민족서로돕기운동도 이를 뒷받침하는 노력을 하여야 한다. 사회 각계 지도자들의 뜻을 담은 서한 발송, 미 의회 방문단 파견 등과 함께 국제NGO와의 연대활동을 통해 미국의 대북경제제재 해제를 위한 활동이 적극 전개되어야 한다.
